Ten artykuł czytasz w ramach bezpłatnego limitu

*Michał Ziółkowski – dr, konstytucjonalista, adiunkt w Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, współpracownik Archiwum Osiatyńskiego

Ponad 230 lat obowiązywania konstytucji USA uczyniło amerykański konstytucjonalizm wyjątkowym. Większość poprawek konstytucyjnych, w tym te, które zniosły niewolnictwo i zagwarantowały równą ochronę praw obywatelskich, uchwalono jeszcze w XIX w. Ale do głębokich zmian konstytucyjnych, a zarazem ekonomicznych i społecznych, doszło na początku i w połowie XX w. W zdecydowanej większości dokonały się one poza sformalizowaną procedurą zmiany konstytucji.

Przykładem są losy segregacji rasowej, którą Sąd Najwyższy konstytucyjnie usankcjonował w orzeczeniu z 1896 r., dopuszczając, by różnego rodzaju usługi (np. transport kolejowy lub publiczny) były świadczone oddzielnie dla osób o różnym kolorze skóry – zgodnie z zasadą separate by equal (oddzielne, lecz równe). Odejście od tej zasady zapoczątkowała nie tyle zmiana przepisów konstytucyjnych, ile powojenny ruch praw obywatelskich oraz kolejne – wydane po upływie 58 lat od  wzmiankowanego niesławnego werdyktu – orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie Brown v. Board of Education. Segregację rasową w szkolnictwie publicznym uznano wówczas za niekonstytucyjną.

Inny przykład to ewolucja konstytucyjnych gwarancji praw osób homoseksualnych. Jeszcze w 1986 r. sędziowie byli zdania, że stanowe przepisy o karalności stosunków homoseksualnych mieszczą się w konstytucyjnych granicach. Siedemnaście lat później, w 2003 r., uznali, że takie przepisy naruszają konstytucyjne prawo do prywatności i ochrony sądowej. I wystarczyło kolejne 12 lat, by w 2015 r. w sprawie Obergefell v. Hodges Sąd Najwyższy orzekł, że konstytucyjne prawo do małżeństwa obejmuje także związki osób tej samej płci. Podstawę tego orzeczenia stanowiła XIV poprawka do konstytucji, odczytana przez sędziów na nowo po ponad 140 latach od jej uchwalenia. Gwarancje praw pracowniczych i minimum praw socjalnych również rozwijały się poza procedurą zmiany konstytucji.

Gdy lud chce zmian

Wśród wielu teorii wyjaśniających ów fenomen transformacji ustrojowej USA szczególne miejsce zajmuje koncepcja dualizmu demokracji amerykańskiej i momentu konstytucyjnego przedstawiona przez Bruce’a Ackermana, profesora prawa konstytucyjnego i nauk politycznych, uhonorowanego najwyższą godnością akademicką na Uniwersytecie Yale.

Po blisko dwudziestu latach badań i dokumentacji Ackerman wyłożył swoją koncepcję w dziele „We the People”, którego kolejne tomy („Foundations”, „Transformations” oraz „The Civil Rights Revolution”) ukazywały się w latach 1991-2014.

Koncepcja ta przyciąga wielostronnym podejściem, łącząc analizę prawniczą, historyczną i politologiczną z odniesieniami do filozofii. Istotne jest w niej zerwanie z charakterystycznym dla wielu prawników skupieniem się tylko na orzecznictwie sądowym. Ackerman analizuje działania prezydenta, Kongresu i Sądu Najwyższego na tle dynamicznych zmian społecznych i postulatów podnoszonych przez ruchy obywatelskie. Choć rozważania te obejmują głównie amerykański konstytucjonalizm, stały się punktem odniesienia w dyskusjach o transformacjach konstytucyjnych na całym świecie.

Ackerman podważa „mit dwusetlecia” – utrwalone w debacie publicznej założenie o ciągłości, spójności i niezmienności podstaw konstytucyjnych USA.

Wyodrębnia bowiem kilka okresów wyznaczających momenty konstytucyjne, kiedy dochodzi do istotnej zmiany systemu wartości i w konsekwencji zmiany prawnej. Zmiany, która zyskała silne poparcie obywatelskie, odzwierciedlone w dłuższej perspektywie w debacie publicznej, została wyrażona wynikami wyborów powszechnych, a następnie utrwalona w orzecznictwie konstytucyjnym i sądowym.

Pierwszy taki moment nastał pod koniec wojny secesyjnej. W latach 60. XIX w. za sprawą prezydenta Lincolna i partii republikańskiej zakazano niewolnictwa i konstytucyjnie zagwarantowano równą ochronę praw obywateli. Drugim momentem konstytucyjnym była odbudowa społeczna i ekonomiczna kraju po kryzysie gospodarczym, który dotknął USA pod koniec lat 20. XX w. Wówczas prezydent Roosevelt wraz z partią demokratyczną wprowadził pakiet reform socjalnych pomimo sprzeciwu uprzywilejowanych ekonomicznie grup społecznych oraz początkowego oporu Sądu Najwyższego, który ostatecznie zmienił jednak zdanie i wsparł reformy swym orzecznictwem.

Reformy te przygotowały grunt pod ruch praw obywatelskich, do którego przyłączyli się zarówno demokraci, jak i republikanie w latach 50. i 60. Z inicjatywy m.in. prezydentów Kennedy’ego oraz Johnsona uchwalono ustawy o prawach obywatelskich, prawach wyborczych oraz godnych warunkach mieszkaniowych. Sąd Najwyższy wydał zaś przełomowe wyroki w sprawach dotyczących legalności aborcji oraz zakazu dyskryminacji z uwagi na rasę i płeć.

We wszystkich tych okresach – przekonuje Ackerman – doszło do nadzwyczajnej mobilizacji obywatelskiej i realizacji zasady suwerenności ludu. Prezydent i Kongres uzyskali powszechne poparcie dla swych inicjatyw transformacyjnych, a Sąd Najwyższy legitymację do zmiany wcześniejszego orzecznictwa i zatwierdzenia nowego porządku.

W przeciwieństwie do wielu prawników, którzy mitologizują suwerenność ludu albo sprowadzają ją do eleganckiej figury retorycznej, Ackerman przywraca jej realne miejsce w historii konstytucjonalizmu. Wyznacza konkretną funkcję w okresach transformacji.

Odzwierciedlone w tekście konstytucyjnym i historii USA przywiązanie do zasady suwerenności ludu czyni amerykańską demokrację dualistyczną. Zmiana konstytucyjna – wywodzi Ackerman – może bowiem przebiegać dwutorowo. Mogą jej dokonać przedstawiciele obywateli wybrani w wolnych i uczciwych wyborach, postępując zgodnie z konstytucyjnymi przepisami o uchwalaniu poprawek konstytucyjnych. Ale mogą też ją przeprowadzić politycy bez uruchomienia procedury modyfikacji przepisów konstytucyjnych. Nim to jednak nastąpi, zgodnie z teorią Ackermana, ważne jest, by inicjatywa zmiany porządku konstytucyjnego uzyskała głębokie, szerokie, stanowcze i świadome poparcie społeczne.

Propozycja zmiany powinna zostać sprowadzona do wyraźnych, jasnych i zrozumiałych postulatów, które obywatele mogą przyjąć albo odrzucić. Doświadczenie amerykańskiego konstytucjonalizmu wskazuje, że to wybory prezydenckie zwykle mobilizują obywateli do dyskusji o pożądanych zmianach i mogą świadczyć o potrzebie zmiany konstytucyjnej. Wówczas powinna rozpocząć się publiczna debata, która angażuje różne konstytucyjne organy, a zarazem tworzy realną szansę przekonania przeciwników reformy konstytucyjnej do zmiany poglądów. Istotne na tym etapie mogą okazać się kolejne wybory powszechne. Powinny potwierdzić legitymację tych, którzy zaproponowali transformację konstytucyjną.

Po zakończeniu takiej debaty nadchodzi czas przyjęcia odpowiednich ustaw oraz ich zastosowania przez władzę sądowniczą. Szczególna rola przypada tu Sądowi Najwyższemu, którego zadaniem jest skodyfikować i przełożyć zmiany na język zasad konstytucyjnych. W ten sposób wyznacza on nowy kierunek interpretacji konstytucyjnej.

Polska według Ackermana

Koncepcja Ackermana pozwala dobrze wyjaśnić polską transformację konstytucyjną w latach 80. i 90. W okresie tym „Solidarność” zyskała poparcie obywateli dla transformacji ustrojowej, co potwierdziły wybory parlamentarne i prezydenckie. Zmiana ustroju w grudniu 1989 r., wprowadzenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego do konstytucji z 1952 r., uchwalenie Małej Konstytucji w 1992 r., a następnie przystąpienie do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka były kolejnymi etapami polskiego momentu konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny, jeszcze przed uchwaleniem obecnej konstytucji, zagwarantował wiele praw konstytucyjnych. Bez zerwania ciągłości prawnej i naruszenia zasady legalizmu doszło do rewolucji w sferze wartości konstytucyjnych i modyfikacji ustroju.

Uważam, że nie jest natomiast momentem konstytucyjnym, jak rozumie go Ackerman, obecny kryzys w Polsce, trwający od 2015 r. Przede wszystkim nie ma szerokiego ruchu obywatelskiego na rzecz zmiany konstytucyjnej - inicjatywa prezydenta to za mało. Brakuje też sprecyzowania zakresu zmian oraz podjęcia ich przez konstytucyjne organy władzy publicznej.

Nie mieszczą się też w teorii Ackermana dokonane przez władzę zmiany w sądownictwie. Dokonano ich bowiem z zaskoczenia i z wykluczeniem istotnej części obywateli, opozycji parlamentarnej oraz innych uczestników debaty publicznej (m.in. sędziów, prokuratorów, adwokatów i radców, społeczności uniwersyteckiej). 

W dodatku, dla Ackermana kluczowe jest  niezależne sądownictwo. Uczestnikom debaty konstytucyjnej, inicjatorom i ich przeciwnikom należy zagwarantować drogę sądową i możliwość rozpoznania sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd w sytuacji naruszenia prawa przez jedną ze stron zaangażowanych w dyskusję konstytucyjną. A polskie sądownictwo zostało postawione w sytuacji, w której nie może efektywnie pełnić konstytucyjnej funkcji.

Ponadto, moment konstytucyjny wymaga nie tylko świadomości uczestników biorących w nim udział, lecz także czasu oraz silnego poparcia społecznego. Zidentyfikowane w USA momenty konstytucyjne obejmowały dekady stopniowych zmian, zwieńczonych przełomowymi orzeczeniami Sądu Najwyższego. Pojęcia momentu konstytucyjnego nie powinno się zatem używać do uzasadnienia zmian pospiesznych i gwałtownych, będących zwłaszcza efektem jednych wygranych wyborów. Z czym mamy do czynienia w Polsce.

Bruce Ackerman nazywany jest niekiedy teoretykiem kryzysu konstytucyjnego. Wszystkie bowiem zidentyfikowane przez niego momenty konstytucyjne były poprzedzone głębokimi podziałami politycznymi oraz problemami instytucjonalnymi. W takim ujęciu nasz obecny kryzys może zapowiadać przyszły moment konstytucyjny.

Skala naruszeń prawa, dokonanych w latach 2015–2018, nie powinna pozostać bez odpowiedzi przyszłego prawodawcy, jeżeli konstytucja ma spełniać swoją funkcję. Jednak to od mobilizacji społecznej, a zwłaszcza silnego poparcia dla przywrócenia praworządności w kolejnych wyborach, zależeć będzie, czy nastąpi drugi moment konstytucyjny w Polsce.

Niepewne prawa

Ważne jest też stawiane przez Ackermana pytanie o przyszłość zdobyczy demokracji liberalnej. Wydawałoby się, że rosnące nierówności ekonomiczne oraz społeczne mogą wkrótce wymagać reakcji rządzących, tak jak dyskryminacja na tle rasowym i płciowym oraz brak gwarancji dla podstawowych praw pracowniczych wymagały odpowiedzi amerykańskich konstytucyjnych organów państwa w połowie XX w. Tyle że – poza nielicznymi przypadkami – zdobycze te zostały potwierdzone na poziomie ustaw i orzeczeń, które mogą zostać zmienione w zwykłych procedurach, jeżeli tylko znajdzie się większość polityczna, popierana przez liczną grupę społeczną.

Przełomowe ustawy o prawach obywatelskich i orzeczenia sądowe nie mają siły poprawki konstytucyjnej. Choć trudno sobie wyobrazić systemowy powrót do niewolnictwa i radykalnego rasizmu albo odebranie praw politycznych kobietom w USA, to już zmiana gwarancji praw ekonomicznych jest prawdopodobna. Możliwe jest też stopniowe pogarszanie przez ustawodawcę sytuacji prawnej i egzystencjalnej osób słabszych ekonomicznie lub członków określonych grup etnicznych bez uchylania ustaw w sposób ogólny gwarantujących ich prawa. Zdobycze drugiego momentu konstytucyjnego w USA, utrwalone w latach 50. i 60. ubiegłego wieku, są wciąż kwestionowane przez niektórych republikanów, w tym pośrednio przez prezydenta.

Koncepcja momentu konstytucyjnego napomina, że reformy konstytucyjne i społeczne, które dokonały się poza formalną procedurą zmiany, nie muszą być trwałe. Zmiany w kulturze prawnej, zaniedbania edukacyjne i słabnące wsparcie obywateli mogą zawsze doprowadzić do katastrofy w już zdobytych prawach obywatelskich.

___

Prof. Bruce Ackerman – profesor prawa i nauk politycznych na Uniwersytecie Yale, autor dziewiętnastu książek, w tym „The Rise of World Constitutionalism: Revolutionary Constitutions”, która ukaże się w kwietniu 2019 r. Jest członkiem American Law Institute oraz kawalerem francuskiego Orderu Zasługi. Został uhonorowany tytułem czołowego Światowego Myśliciela (Global Thinker) przez czasopismo „Foreign Policy”. Jego praca naukowa odbiła szerokim echem na całym świecie. Przyczyniła się do reformy francuskiej konstytucji w 2008 r., była też ważnym głosem w debatach nad konstytucyjnymi wyzwaniami wywołanymi przez prezydenturę Donalda Trumpa i decyzję o wyjściu Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej.

Prof. Bruce Akcerman będzie gościem specjalnym konferencji "Praworządność a polityka spójności. Co zyska i straci Polska na demokracji?”

Wygłosi na niej wykład inauguracyjny 8 listopada o godz. 17 pt. „The Future of Constitutional Politics in the United States, Europe, and Poland”

Rejestracja na wydarzenie jest bezpłatna: http://wybr.cz/konfin

W imieniu think tanku "Gazety Wyborczej" Przyszłość Jest Teraz oraz Archiwum Osiatyńskiego - serdecznie zapraszamy

___

Projekt „Future is Now – Przyszłość jest teraz” jest współfinansowany przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO) Komisji Europejskiej. Informacje i poglądy przedstawione na tej stronie są wyłącznie opiniami autorów i niekoniecznie odzwierciedlają oficjalne stanowisko Unii Europejskiej. Ani instytucje i organy Unii Europejskiej, ani żadna osoba działająca w ich imieniu nie mogą być pociągnięte do odpowiedzialności za wykorzystanie zawartych tu informacji.

Artykuł otwarty w ramach bezpłatnego limitu

Wypróbuj prenumeratę cyfrową Wyborczej

Nieograniczony dostęp do serwisów informacyjnych, biznesowych,
lokalnych i wszystkich magazynów Wyborczej.