Ten artykuł czytasz w ramach bezpłatnego limitu

W Europie od lat 70., zaś w Polsce od 1989 r. coraz mniejszą rolę odgrywają standardowe umowy o pracę przewidujące pełnoetatowe zatrudnienie na czas nieokreślony, z regulowanym czasem pracy, ubezpieczeniem społecznym i co najmniej minimalnym wynagrodzeniem.

Rozwijają się natomiast formy nietypowe: zatrudnienie na czas określony lub na ułamkowe części etatu, umowy cywilnoprawne czy samozatrudnienie, agencje pracy tymczasowej. Günther Schmid, znany niemiecki ekonomista zajmujący się rynkiem pracy, obliczył, że od 20 lat odsetek zatrudnionych w nietypowych formach systematycznie rośnie praktycznie we wszystkich państwach europejskich.

Polski rynek pracy – ze wzrostem od blisko 17 proc. do niemal 30 proc. osób objętych nietypowymi formami zatrudnienia – jest w awangardzie tych przemian.

Nietypowe formy pracy miały zwiększać elastyczność rynku pracy i przeciwdziałać powstawaniu szarej strefy przez lepsze przystosowanie sposobów pracy do potrzeb konkretnych sektorów gospodarki. Zyskać mieli też pracownicy dzięki możliwości dopasowania formy zatrudnienia do indywidualnych potrzeb, jak łączenie pracy z wychowywaniem dzieci.

Krytycy niestandardowych form zatrudnienia spostrzegli jednak, że często prowadzą one do niskich zarobków i małej mobilności zawodowej. W warunkach spowolnienia gospodarczego to pracownicy niestandardowi najczęściej tracą pracę, ponadto pracodawcy niechętnie inwestują w ich kompetencje, co powoduje, że osoby te często trafiają do tzw. dead-end jobs. Niestandardowe formy zatrudnienia utrudniają również stabilizację życiową, choćby założenie rodziny.

Flexicurity – trudna miłość Unii

W odpowiedzi na te krytyki Unia Europejska zaproponowała model mający zwiększać zarówno bezpieczeństwo zatrudnionych, jak i elastyczność rynku pracy, czyli flexicurity – od połączenia angielskich pojęć „flexibility” (elastyczność) oraz „security” (bezpieczeństwo).

Zarówno przyjęta na lata 2000-10 „Strategia lizbońska”, jak i wprowadzany od 2010 r. plan „Europa 2020” uznają flexicurity za naczelną filozofię europejskiej polityki rynku pracy. Model zakłada wprowadzenie elastyczniejszych rozwiązań prawnych – większej swobody dla pracodawców w regulowaniu sposobu i czasu pracy pracowników, a także ich zwalnianiu.

Zakłada zarazem rozbudowanie wsparcia państwa dla pracowników, szczególnie w przypadku utraty pracy. Większe zasiłki, aktywne pośredniaki pomagające w znajdowaniu pracy oraz szkolenia ułatwiające nadążanie za zmianami technologicznymi mają stanowić przeciwwagę dla szerszych uprawnień posiadanych przez pracodawców.

W tym modelu bezpieczeństwo pracownika opiera się nie na bezwzględnej ochronie konkretnego stanowiska pracy, lecz na rozbudowywanych kompetencjach i umiejętnościach. Założony efekt to poprawa konkurencyjności europejskiej gospodarki, przyrost zatrudnienia i wyrównywanie zawodowych szans pracowników.

Co z pracą dorywczą?

Flexicurity jest raczej zbiorem kierunków działania niż wytycznych – konkretne rozwiązania mają zależeć od specyfiki gospodarek krajowych. Choć stosowanie modelu nie jest obligatoryjne, zyskał on dużą popularność – flexicurity stało się głównym punktem odniesienia dla europejskich polityków i ekspertów w myśleniu o reformach rynku pracy. Jednak to, jak wprowadzać go w życie, pozostało niejasne.

Jednym z podstawowych, trudnych do rozwiązania problemów okazało się zagadnienie regulacji pracy dorywczej – zlecanej nieregularnie, z wynagrodzeniem za konkretne zlecenia lub wykonane zadanie, nie zaś za dyspozycyjność w konkretnym przedziale czasowym, jak to się dzieje w przypadku umów o pracę.

Praca dorywcza jest szczególnie rozpowszechniona tam, gdzie potrzeby zleceniodawców są zmienne, trudne do oszacowania lub doraźne. Sama kategoria obejmuje bardzo zróżnicowane czynności. W rolnictwie czy turystyce potrzeba skorzystania z pracy dorywczej zależy od trudnej do przewidzenia pogody. Zlecanie opieki nad dziećmi, sprzątania czy drobnych remontów jest uzależnione od indywidualnych przypadków i możliwości czasowych domowników. To wszystko powoduje, że prace dorywcze wymykają się kontroli i rozwiązaniom formalnym.

Dobrze widać to w Polsce. Brak odpowiednich przepisów sprawia, że dorywcze zlecenia albo są regulowane za pomocą „kreatywnych” rozwiązań, jak masowo wykorzystywane umowy cywilnoprawne, albo pozostają w szarej strefie.

Zdecydowana większość spośród ok. 700 tys. osób pracujących na czarno w Polsce wykonuje prace dorywcze.

Szkodzi to pracownikom, bo otrzymują niższe wynagrodzenia i są pozbawieni płatnych urlopów oraz nadgodzin czy regulowanego czasu pracy. Uderza to również w interes publiczny – np. w stabilność systemu ubezpieczeń społecznych pozbawionego części wpływów.

Żadnemu państwu na świecie nie udało się całkowicie zlikwidować szarej strefy i nadużyć ze strony pracodawców. W Polsce jednak, poza nieudaną próbą wprowadzenia nowego kodeksu pracy, nie podejmuje się praktycznie żadnych działań, aby rynek pracy dorywczej uregulować. Pracodawcom i zleceniodawcom pozostają więc umowy cywilnoprawne albo zatrudnianie nieformalne.

Państwa europejskie próbują sobie dwojako radzić z tym problemem w duchu flexicurity. Po pierwsze, przez sprofilowane formy umów lepiej odpowiadających specyfice zadań dorywczych. Po drugie, część państw stara się aktywnie łączyć pracowników dorywczych ze zleceniodawcami.

 Jak cywilizować pracę dorywczą

Prawo może zezwalać na zawieranie przystosowanych do charakteru pracy dorywczej umów, zwykle bardziej elastycznych i obciążonych niższymi podatkami niż standardowe umowy o pracę. Takie umowy są korzystniejsze dla pracodawców niż standardowe - dopuszcza się je, wychodząc z założenia, że formalne rozwiązania, nawet jeśli oferują pracownikom ograniczoną ochronę, są i tak lepsze od powszechnej w tych sektorach pracy świadczonej bez umowy.

Najczęściej umowa taka zakłada, że pracodawca nie płaci za dyspozycyjność pracownika w ustalonych godzinach pracy, lecz zleca mu konkretne zadania, a wynagrodzenie zależy od wykonanej pracy. Poza tym w wielu państwach umowy o pracę dorywczą związane są z uproszczonymi obowiązkami podatkowymi i składkowymi, co ma skłonić pracodawców do wykorzystywania tego sposobu zatrudniania zamiast pracy na czarno.

Belgia wręcz dofinansowuje z budżetu składki na ubezpieczenie społeczne, by promować legalne zatrudnienie: pracodawca płaci składki na ubezpieczenia społeczne w formie ryczałtowej – za każdą godzinę pracy odprowadzana jest stała kwota niezależna od wysokości wynagrodzenia. Pracownik nabywa natomiast pełne prawa ubezpieczeniowe.

To rozwiązanie tylko pozornie jest drogie, ponieważ koszty niedofinansowania systemu ubezpieczeń społecznych i tak spadłyby na budżet państwa. Pomysł belgijski pozwala na przynajmniej częściowe odzyskanie tych pieniędzy.

Umowy o pracę dorywczą są najczęściej ograniczone do poszczególnych sektorów. Stosuje się je tam, gdzie jest najwięcej pracy nierejestrowanej. Chodzi też o to, by nie wzmacniać pozycji pracodawców na całym rynku pracy. W Belgii umowy te obejmują wyłącznie sektor turystyczny, na Węgrzech – turystykę i rolnictwo, a we Francji – przemysł rozrywkowy.   

Dodatkowo, by ograniczyć ryzyko nadużywania umów dorywczych, państwa zwykle ograniczają czasowo możliwość ich stosowania. Pracodawca może zatrudnić pracownika jedynie na pewną liczbę godzin lub dni pracy w okresie rozliczeniowym, którego długość ustala państwo (może to być tydzień, miesiąc lub rok).

A co z tego ma pracownik? Ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz pewność wynagrodzenia. Przy pracy na czarno notorycznie zdarza się bowiem, że zleceniodawcy nie płacą za wykonaną pracę, zaś pracownik bez umowy nie jest w stanie udowodnić, że pieniądze mu się należą.

W Wielkiej Brytanii funkcjonują kontrakty „zero godzin”, zgodnie z którymi pracodawca ma obowiązek płacić wyłącznie za przepracowane godziny. Wady tego rozwiązania to niestabilne dochody i przerzucenie ryzyka ekonomicznego na pracownika, co prowadzi często do zjawiska ubogich pracujących.

Toteż w niektórych państwach pracodawca ma obowiązek zapłaty za określoną liczbę godzin pracy, nawet jeśli pracownik pracował krócej: na przykład w Irlandii jest to 15 godzin tygodniowo. Możliwe są również rozwiązania mieszane. W Holandii istnieje umowa, w ramach której pracodawca przez pierwszych sześć miesięcy płaci wyłącznie za przepracowane godziny (de facto jest to kontrakt „zero godzin”), ale następnie płaci miesięczne wynagrodzenie w wysokości przeciętnej czasu pracy z poprzednich trzech miesięcy, nawet jeśli nie zleci pracownikowi żadnych zadań. Taki kontrakt może być pomostem do stałej umowy na część etatu.

Vouchery przeciw szarej strefie

Pracę dorywczą reguluje też system pracy voucherowej, który polega na ujętym w procedury łączeniu zleceniodawców i zleceniobiorców pracy dorywczej.

Osoba – klasyczny pracodawca lub osoba prywatna potrzebująca konkretnej usługi – wykupuje pakiet voucherów od instytucji prowadzonej lub regulowanej przez rząd, jak bank, poczta czy urząd. Voucher określa zakres prac, które mają być wykonane – np. kilka godzin opieki nad dzieckiem lub osobą starszą, posprzątanie mieszkania czy pomoc przy zbiorach w rolnictwie.

Zleceniodawca zgłasza się albo bezpośrednio do osób oferujących tego rodzaju usługi, albo do organizacji-pośrednika - urzędu pracy lub agencji pracy tymczasowej. Gdy pracownik wykona zlecenie, otrzymuje voucher, który spienięża w instytucji, która sprzedała vouchery lub wysłała go do pracy (np. w agencji pracy tymczasowej). W voucherze są zapisane podatki i składki automatycznie odprowadzane w momencie jego sprzedaży. Oczywiście duża część czynności, takich jak nabywanie i spieniężanie voucherów, może się odbywać za pośrednictwem systemu elektronicznego.

System pracy voucherowej wymyślono, by ograniczyć pracę na czarno w sektorach najbardziej nią dotkniętych, jak rolnictwo i prace domowe: sprzątanie, opieka nad dziećmi i osobami starszymi. To rodzaj „ucieczki do przodu” – w tych sektorach trudno o dobre standardy pracy, bo np. gdy zamawiamy przez internet sprzątanie, nie zawsze jesteśmy pewni jakości usług.

Dzięki voucherom łatwiej je egzekwować, bo organizacja pośrednicząca może prowadzić rating osób sprzątających czy domowych opiekunów. W dodatku vouchery ułatwiają łączenie pracy zawodowej z opieką nad dzieckiem lub niesamodzielnym rodzicem, jak we Francji.

System ten rozwija się na Litwie, we Francji, w Austrii, we Włoszech oraz w Belgii, gdzie vouchery cieszą się szczególną popularnością, bo są częściowo dofinansowywane oraz atrakcyjne podatkowo.

Polska: dzika praca dorywcza

Brakowi regulacji w Polsce miał zaradzić nowy kodeks pracy autorstwa Komisji kodyfikacyjnej. Projekt opublikowany w marcu wprowadzał trzy rodzaje umowy regulujące pracę krótkotrwałą, które miały zastąpić nadużywane umowy cywilnoprawne.

„Nieetatowe umowy o pracę” - były kontraktami typu „zero godzin” dla pracowników do 26. roku życia oraz powyżej 60. roku życia.

„Umowy o pracę dorywczą” miały być zawierane w celu wykonania prac nieregularnych lub wynikających z krótkoterminowych, doraźnych potrzeb.

„Umowy o pracę na czas wykonywania pracy sezonowej” obejmowały prace w rolnictwie oraz wykonywane „w związku z okresowym zapotrzebowaniem na produkty, wynikającym z pór rok lub tradycji" (chodziło o święta i okresy wakacyjne).

Konkretne propozycje zawarte w projekcie wymagałyby na pewno głębszego przemyślenia – np. szeroko stosowane umowy sezonowe mogłyby wypierać zwykłe umowy o pracę. Projekt nie precyzuje też dostatecznie, jaką umowę w jakich sytuacjach należałoby zawierać. Propozycje komisji kodyfikacyjnej pozostawały jednak w zgodzie z rozwiązaniami powszechnie stosowanymi w Unii Europejskiej, a także z logiką tworzenia bardziej elastycznych form zatrudnienia, by normalizować warunki pracy pracowników dorywczych.

Tyle tylko, że partia rządząca pogrzebała ten projekt. Obóz Zjednoczonej Prawicy uznał, że wprowadzenie minimalnej stawki godzinowej na umowy-zlecenia właściwie rozwiązuje problem nietypowych form zatrudnienia.

PiS podąża drogą Platformy Obywatelskiej, która również – zamiast przeciwdziałać śmieciówkom – objęła niektóre z nich (umowy-zlecenia) szerszymi obowiązkami odprowadzania ZUS-owskich składek i uznała, że sprawa jest załatwiona.

Co robić w Polsce?

Dziś przynajmniej dwie dziedziny gospodarki wymagają szczególnych regulacji. Pierwsza to rolnictwo. Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej obliczył, że co roku w polskich gospodarstwach i sadach pracuje około 500 tys. pracowników sezonowych. Jako rodzaj substytutu dla nieuchwalonego kodeksu pracy rząd PiS wprowadził w maju zmiany w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników dotyczące zatrudniania pracowników sezonowych w rolnictwie.

Ustawa stworzyła nową formę zatrudnienia cywilnoprawnego - „umowę o pomocy przy zbiorach”. Przewiduje ona pracę do 180 dni w roku, objętą ubezpieczeniem społecznym. Natomiast pracownicy nie podlegają regulacjom czasu pracy ani przepisom BHP, ani  – co właściwie podważa sens wcześniejszych reform rządu PiS – minimalnej stawce godzinowej. Oznacza to legalizację zatrudniania pracowników niemal bez jakichkolwiek standardów ochronnych. 

Jest za wcześnie, by oceniać, czy nowa forma umowy się upowszechni. Bez wątpienia trzeba będzie jednak dalej polepszać warunki pracy pracowników sezonowych w rolnictwie, a przynajmniej wymusić na pracodawcach przestrzeganie podstawowych zasad BHP, czasu pracy i minimalnych standardów wynagradzania.

Dobrze skrojona regulacja przydałaby się też segmentowi prac domowych i opiekuńczych. Często wykonuje się je na czarno, więc trudno ocenić, ile osób zatrudnia się w takich usługach i jakie są formy tej pracy.

GUS szacuje, że w szarej strefie w Polsce ok. 50 tysięcy osób wykonuje prace domowe, takie jak sprzątanie albo opieka nad dzieckiem lub osobą starszą. Sam portal Niania.pl zawiera ponad 200 tysięcy ofert opiekunek i opiekunów chętnych podjęcia się pracy.

A zapotrzebowanie na usługi opiekuńcze będzie rosło z dwóch powodów. Po pierwsze, miejsc w żłobkach dla dzieci do trzech lat starcza jedynie na co dziesiąte dziecko, notorycznie brakuje również miejsc w przedszkolach. Po drugie, polskie społeczeństwo szybko się starzeje, a dobrze zorganizowanego systemu opieki dla osób starszych wciąż nie ma. Zofia Szweda-Lewandowska obliczyła, że w najbliższych kilkunastu latach niesamodzielnych osób starszych przybędzie o połowę, a w 2035 r. będzie to już 750 tysięcy osób.

Dlatego warto się przyjrzeć rozwiązaniom francuskim i belgijskim i rozważyć wprowadzenie systemów pracy voucherowej w tym segmencie. Na razie wielu rodziców (najczęściej matek) musi rezygnować z pracy, by zająć się niesamodzielnymi dziećmi, zaś część dorosłych dzieci (najczęściej córek) ogranicza lub nawet porzuca pracę, by opiekować się starszymi rodzicami. Obecnie różne formy wsparcia (świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy, zasiłek dla opiekuna) dla osób rezygnujących lub niepodejmujących pracy zawodowej, żeby opiekować się niesamodzielnym członkiem rodziny, pobiera około 200 tysięcy osób. Liczba ta zapewne będzie rosnąć.

Stworzenie atrakcyjnego finansowo i podatkowo systemu pracy voucherowej nie tylko wyciągałoby pracowników wykonujących prace opiekuńcze z szarej strefy, lecz także zagwarantowało podstawowe standardy pracy oraz jakości usług. Zwiększyłoby również dostępność usług opiekuńczych dla całego społeczeństwa. Mógłby być to też wstęp do budowy rozwiniętej infrastruktury opieki, niezbędnej w naszym społeczeństwie.


dr Karol Muszyński – prawnik i socjolog, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Zainteresowania naukowe: socjologia i polityka prawa, dostęp do prawa, rynek pracy

 

***

Projekt „Future is Now – Przyszłość jest teraz” jest współfinansowany przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO) Komisji Europejskiej. Informacje i poglądy przedstawione na tej stronie są wyłącznie opiniami autorów i niekoniecznie odzwierciedlają oficjalne stanowisko Unii Europejskiej. Ani instytucje i organy Unii Europejskiej, ani żadna osoba działająca w ich imieniu nie mogą być pociągnięte do odpowiedzialności za wykorzystanie zawartych tu informacji

Czytaj ten tekst i setki innych dzięki prenumeracie

Wybierz prenumeratę, by czytać to, co Cię ciekawi

Wyborcza.pl to zawsze sprawdzone informacje, szczere wywiady, zaskakujące reportaże i porady ekspertów w sprawach, którymi żyjemy na co dzień. Do tego magazyny o książkach, historii i teksty z mediów europejskich. Zrezygnować możesz w każdej chwili.