Ten artykuł czytasz w ramach bezpłatnego limitu

150 tys. nowych miejsc pracy, ponad 9,5 tys. kilometrów nowych oraz odnowionych dróg, zwiększenie dostępu do kanalizacji miejskiej oraz do szerokopasmowego internetu dla prawie dwóch milionów obywateli. Powyższe dane przypominają obietnice wyborcze, ale w rzeczywistości stanowią podsumowanie rezultatów unijnej polityki spójności w Polsce w latach 2007-13. Zrozumienie jej założeń wydaje się szczególnie istotne właśnie teraz, gdy w Brukseli rozpoczynają się napięte negocjacje nad nową ramą budżetową na lata 2021-27. Jej kluczowym elementem będzie przyszły kształt polityki spójności.

Nieunikniony scenariusz

Rosnący konflikt wokół relokacji uchodźców toczący się pomiędzy krajami tzw. starej Unii a Grupą Wyszehradzką tworzy nowe linie podziału wewnątrz Wspólnoty. Obrazuje go dla przykładu nieobecność przedstawicieli rządów naszego regionu na odbywającym się 24 czerwca szczycie migracyjnym w Brukseli.

Po jednej stronie konfliktu znajdują się Warszawa i Budapeszt, czyli najwięksi dotychczasowi beneficjenci polityki spójności, po drugiej – Niemcy i Holandia, najważniejsi płatnicy netto, oraz Włochy i Grecja, dwa kraje zmagające się z kryzysem i mające nadzieję na zmianę kryteriów alokacji funduszy unijnych na ich korzyść.

Opublikowany w maju projekt Komisji Europejskiej na nową wieloletnią ramę finansową UE zakłada zmniejszenie funduszy dla Polski o 23 proc. Choć może to brzmieć szokująco, to jednak stopniowe obniżenie wsparcia dla Polski – w kontekście naszego wzrostu gospodarczego i zbliżania się do poziomu rozwoju reszty UE – było nieuniknione.

Do pełnego zrozumienia kierunku tych zmian niezbędne jest jednak poznanie samej historii i założeń idei polityki spójności na przestrzeni ostatnich dekad.

Coraz silniejszy związek

Jest rok 1985. Kończy się właśnie czwarta dekada zimnej wojny. Do władzy w ZSRR dochodzi Michaił Gorbaczow, w Stanach Zjednoczonych drugą kadencję rozpoczyna Ronald Reagan. Projekt integracji europejskiej, rozpoczęty z wielkimi nadziejami w latach 50., jest w stanie stagnacji.

Pomimo założeń traktatu rzymskiego, które ustanowiły powstanie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej oraz podkreśliły zdecydowanie państw założycielskich na stworzenie podstaw „coraz ściślejszego związku między narodami Europy”, w rzeczywistości zmiany zachodzą powoli, a trzy czwarte unijnego budżetu pochłania wspólna polityka rolna. W tych okolicznościach przewodniczącym Komisji Europejskiej zostaje Jacques Delors, były francuski minister finansów.

Zobacz też: Jaki budżet Unii Europejskiej po 2020 roku? Debata parlamentarzystów

Po przeprowadzce do Brukseli Delors natychmiast bierze się do pracy. W ciągu roku doprowadzi do ratyfikacji pierwszej reformy traktatów Wspólnoty Europejskiej od czasu ich stworzenia. Jednolity akt europejski, który wszedł w życie w 1987 roku, miał przyspieszyć integrację gospodarczą państw członkowskich i znieść bariery powstrzymujące stworzenie w pełni funkcjonującego wspólnego rynku do 1992 roku.

W przemówieniu przed Parlamentem Europejskim Delors podkreśla, że stworzenie prawdziwego wspólnego rynku wymaga nowych polityk wspólnotowych, które powinny mieć realny wpływ na gospodarkę.

Proponowane przez Delorsa wzmocnienie funduszy strukturalnych miało więc wzmocnić zacofane gospodarczo regiony Wspólnoty, pomóc w transformacji regionów przemysłowych dotkniętych kryzysem, zwalczyć długoterminowe bezrobocie, wesprzeć młodych ludzi na rynku pracy oraz rozwijać obszary wiejskie.

Dobór tych priorytetów nie był przypadkowy – stanowił połączenie ponadczasowych idei zawartych w traktacie rzymskim z pragmatycznym reagowaniem na rzeczywistość Wspólnoty. Rzeczywistość, kształtowaną w latach 80. przez konsekwencje kryzysów gospodarczych poprzedniej dekady oraz akcesję nowych, znacznie biedniejszych krajów Południa – Grecji w 1981 roku oraz Hiszpanii i Portugalii w roku 1986.

Złoty wiek

Okres przewodnictwa Jacques'a Delorsa, którego druga kadencja zakończyła się w 1995 roku, stanowił złoty wiek dla integracji europejskiej. W ciągu 15 lat od ratyfikacji jednolitego aktu europejskiego przeforsowano największą reformę instytucjonalną Wspólnoty Europejskiej – traktat w Maastricht tworzący w 1992 roku Unię Europejską.

Przeprowadzono dwa rozszerzenia i przyjęto pięć nowych państw członkowskich – poza wspomnianą Hiszpanią i Portugalią również Austrię, Finlandię i Szwecję. Wprowadzono wspólną walutę europejską euro oraz przygotowano podwaliny pod przyjęcie krajów znajdujących się do 1989 roku po drugiej stronie żelaznej kurtyny.

Wzrosły również środki na realizację założeń polityki spójności – z 20 proc. wszystkich wydatków wspólnoty w latach 1988-92, do 33 proc. w latach 1992-2006. Zgodnie z nadziejami Delorsa i ojców założycieli traktatu rzymskiego postanowienie to przyczyniło się do ograniczenia różnic rozwojowych w państwach Unii, pozwalając Grecji, Portugalii i Hiszpanii zmniejszyć luki w PKB na mieszkańca o paręnaście punktów procentowych w porównaniu z bogatszymi krajami UE. To właśnie szybki wzrost gospodarczy tych trzech krajów stanowił jeden z najczęściej przywoływanych powodów, dla których Unia Europejska jawiła się Polsce jako ziemia obiecana. Ich sukces był też dostrzegany w Brukseli, studząc obawy związane z rozszerzaniem Unii na wschód i przyjmowaniem do Wspólnoty krajów o dużo niższym poziomie rozwoju gospodarczego.

Przed 1986 rokiem problem nierówności we wspólnotach europejskich dotyczył bardziej regionów niż państw, czego najlepszy przykład stanowiły różnice pomiędzy dobrze zintegrowanym i bogatym regionem na linii Mediolan, Hamburg, Amsterdam, Londyn i Paryż, a znacznie mniej rozwiniętymi południowymi Włochami i Francją oraz północną Wielką Brytanią.

Fundusze strukturalne, o których wzmocnienie zabiegał Delors – Europejski Fundusz Społeczny oraz Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego – od swojego powstania opierały się więc na pomocy regionalnej, nie ogólnokrajowej.

Po podjęciu decyzji o wprowadzeniu wspólnej, europejskiej waluty, obowiązującej również w nowo przyjętych biedniejszych krajach UE (Hiszpanii, Grecji, Irlandii oraz Portugalii), w 1994 roku powołano nowy fundusz, którego rolą miało być przyspieszenie ich rozwoju gospodarczego. Powstały w ten sposób Fundusz Spójności, którego beneficjentami są kraje o PKB na mieszkańca niższym niż 90 proc. średniej unijnej, stał się szczególnie ważny po 2004 roku i obejmuje obecnie 15 państw Unii.

Mocna i spójna gospodarka

Na kręgosłup unijnej polityki spójności składają się Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, odpowiedzialny za zmniejszanie różnic pomiędzy regionami UE, Europejski Fundusz Społeczny, mający na celu wspieranie rynku pracy, oraz Fundusz Spójności, promujący biedniejsze państwa członkowskie.

Głównym celem polityki spójności, zawartym w traktacie lizbońskim z 2007 roku, miało być „wzmocnienie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii Europejskiej”, w szczególności poprzez „zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych”.

Zgodnie z ambicjami Delorsa rezultatem polityki spójności miała być sprawnie działająca europejska gospodarka. Fundusz Rozwoju Regionalnego skupił się więc na tworzeniu infrastruktury, która pozwala w zrównoważony sposób wykorzystywać przemysłowy potencjał kontynentu. Od 30 lat współfinansuje wzmacnianie i unowocześnianie sektora energetycznego, integrowanie go na poziomie europejskim oraz obniżanie emisyjności. Funduje również inwestycje transportowe umożliwiające ponadnarodowe powiązanie procesu produkcyjnego oraz sprawną dystrybucję dóbr. Wspiera rozwój technologii i infrastruktury informacyjnej promującej konkurencyjność UE w warunkach nowej rewolucji przemysłowej.

Ponadto promuje ochronę środowiska oraz rozbudowę infrastruktury regionalnej i lokalnej, pozwalając Europejczykom na aktywny udział w tych procesach – zarówno w roli konsumentów, jak i pracowników czy producentów. Ten ostatni cel stanowi główną oś działania Europejskiego Funduszu Socjalnego, wspierającego małe i średnie przedsiębiorstwa oraz szkolenia podwyższające kwalifikacje i pomagające w przystosowaniu do zmian na rynku pracy. Zmiany te ma zaś przyspieszać Fundusz Spójności, obejmujący swoim zasięgiem państwa stojące przed większymi wyzwaniami wynikającymi z niższego poziomu rozwoju gospodarczego.

Projekt: Polska

Skala tego zadania jest trudna do przecenienia.

Różnica w PKB na mieszkańca między najbogatszym państwem UE, czyli Luksemburgiem, a najbiedniejszym, czyli Bułgarią, jest ponadpięciokrotna.

Dla porównania: w Stanach Zjednoczonych stosunek pomiędzy najbogatszym a najbiedniejszym stanem wynosi 2,5 do 1. W obliczu tych różnic polityka spójności wyraźnie promuje biedniejsze kraje. W perspektywie finansowej na lata 2014-20 z 352 mld euro przeznaczonych na jej realizację, cztery piąte trafia do państw i regionów, których poziom PKB na mieszkańca nie przekracza 90 proc. średniej unijnej.

W latach 2007-13 fundusze powiązane z polityką spójności finansowały aż 40 proc. wszystkich inwestycji publicznych w Polsce oraz 57 proc. na Węgrzech. Dla porównania, odpowiadały one za niecałe 7 proc. inwestycji publicznych w całej Unii.

W wartościach absolutnych w latach 2014-20 Polska dostała do wykorzystania 77 mld euro, ponaddwukrotnie więcej niż drugi największy beneficjent – Włochy. To 22 proc. całego budżetu unijnej polityki spójności.

Znaczenie tego ogromnego zastrzyku finansowego dla Polski przekracza horyzont danych o kilometrach dróg, wodociągów i światłowodów. To właśnie fundusze unijne i związane z nimi inwestycje pozwoliły Polsce na przetrwanie światowego krachu finansowego oraz kryzysu gospodarczego w strefie euro z dodatnim wzrostem gospodarczym. Instytucjonalizacja polityki spójności oraz jej istnienie w ramach budżetu Unii Europejskiej i twardych wieloletnich ram finansowych gwarantowały, że pomimo recesji i powolnej odbudowy gospodarek państw członkowskich pieniądze obiecane dla Polski zostaną zapewnione, stabilizując wydatki publiczne na wysokim poziomie w czasie, gdy inwestycje prywatne były wstrzymywane.

Projekt integracji Polski w ramach struktur UE, z racji rozmiaru naszej gospodarki i jej niskiego poziomu rozwoju w 2004 roku, okazał się dla Brukseli z jednej strony największym wyzwaniem w zakresie akcesji, z drugiej – wielkim triumfem w czasie kryzysu gospodarczego.

Nieprzypadkowo najważniejsi polscy urzędnicy europejscy – przewodniczący Rady Europejskiej Donald Tusk oraz komisarz ds. rynku wewnętrznego i usług Elżbieta Bieńkowska – zasłynęli w polityce krajowej jako para głównych architektów polskiego sukcesu opartego na wsparciu unijnym.

Unia znaczy związek

Dla Delorsa centralną osią integracji europejskiej było początkowo stworzenie wspólnej gospodarki i rynku europejskiego, a po 2004 roku zintegrowanie w ramach tej gospodarki słabiej rozwiniętych państw naszego regionu. Obecnie środek ciężkości przesunął się w stronę obrony projektu europejskiego przed problemami gospodarczymi oraz wyzwaniami związanymi z kryzysem migracyjnym.

Jedną z głównych cech polityki spójności miała być od początku jej elastyczność – dbanie o wypełnianie misji skupionej na zmniejszaniu nierówności w ramach UE przy jednoczesnym proaktywnym mierzeniu się z nowo powstałymi zagadnieniami, kluczowymi dla dalszego powodzenia projektu europejskiego. W tym kontekście trwające negocjacje dotyczące nowej ramy finansowej na lata 2021-27 nie stanowią żadnej nowości.

Choć część budżetu przeznaczonego na realizację polityki spójności ma się obniżyć z 32,5 proc. do 30, to podobny spadek (z 35 proc. do 32,5) był już obecny przy przejściu z budżetu na lata 2007-13 na budżet dedykowany latom 2014-20.

Jednocześnie przy wciąż wzrastającym budżecie UE obniżenie części odpowiadającej za politykę spójności nie musi oznaczać niższych wydatków absolutnych na ten cel.

Diabeł tkwi więc w szczegółach. Brukselski think tank Bruegel szacuje, że budżet Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego zostanie zwiększony o około 20 proc., podczas gdy Fundusz Spójności, wspierający tylko biedniejsze kraje, zostanie obcięty o dwie piąte. Jednocześnie podział środków w ramach tego pierwszego nie będzie się dalej opierał w równie dużym stopniu na wskaźniku PKB na osobę, ale również na takich aspektach, jak bezrobocie wśród młodych czy przesycenie migracyjne. Wszystkie te zmiany odbiją się negatywnie na dostępności środków dla Polski.

Cel „coraz ściślejszego związku”, od którego zaczyna się preambuła traktatu rzymskiego, jest jednym z motorów napędowych integracji europejskiej. To właśnie na te słowa wzdrygała się Margaret Thatcher, widząc w nich zagrożenie dla suwerenności państw członkowskich oraz zaproszenie do federalizmu. Zarówno we francuskim oryginale, jak i w wersji angielskiej, słowo, które określa w tym zdaniu związek (l’union/union), jest tym samym, które występuje w nazwie Unia Europejska. Unia to związek, organiczny zbiór naczyń połączonych, w którym partykularne interesy albo działają dla dobra ogółu, albo mu zagrażają. 

Polska na unijnym marginesie

Powstanie Funduszu Spójności łączy się zatem nierozerwalnie z wprowadzeniem wspólnej waluty oraz stworzeniem warunków dla jej sukcesu. Jego utrzymanie i zwiększanie po 2004 roku było logicznym posunięciem, ponieważ nowe kraje członkowskie, takie jak Polska, dążyły do dołączenia do strefy euro. Jeśli jednak już do tego nie dążą, priorytet przesuwa się gdzie indziej.

Hiszpania i Grecja, które skorzystały na wspólnej walucie w początkowym okresie jej wprowadzenia, od prawie dekady zmagają się z negatywnymi konsekwencjami braku własnej polityki monetarnej. Niemcy, które zyskały najwięcej zarówno na istnieniu rynku wspólnego, jak i euro, chcą inwestować w utrzymanie struktury, której są beneficjentem. Wymaga to solidarności wobec państw oddanych projektowi europejskiemu, w których obecne problemy społeczne stanowią dla Unii zagrożenie. Polska, przeciwna wstąpieniu do strefy euro i przyjęciu uchodźców, staje się dla Unii marginalna.

Niższy przydział funduszy to logiczna konsekwencja prowadzonej przez Polskę polityki. Postrzeganie tej niższej alokacji finansowej w kategoriach kary lub zemsty ze strony Komisji Europejskiej nie zdaje zatem próby myślenia historycznego i instytucjonalnego.

Rolą polityki spójności jest „wzmocnienie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii Europejskiej”. I to na tym właśnie celu, tak jak i w poprzednich dekadach, skupią się fundusze w perspektywie finansowej 2021-27.

Miłosz Wiatrowski - ekonomista i historyk, doktorant na Wydziale Historii Yale University. Pracował w Kolegium Europejskim w Natolinie oraz w Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) w Paryżu. Odbył staże w Komisji Europejskiej oraz w biurze Banku Światowego w Paryżu.

***

Projekt „Future is Now – Przyszłość jest Teraz” jest współfinansowany przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO) Komisji Europejskiej. Informacje i poglądy przedstawione na tej stronie są wyłącznie opiniami autorów i niekoniecznie odzwierciedlają oficjalne stanowisko Unii Europejskiej. Ani instytucje i organy Unii Europejskiej, ani żadna osoba działająca w ich imieniu nie mogą być pociągnięte do odpowiedzialności za wykorzystanie zawartych tu informacji

Czytaj ten tekst i setki innych dzięki prenumeracie

Wybierz prenumeratę, by czytać to, co Cię ciekawi

Wyborcza.pl to zawsze sprawdzone informacje, szczere wywiady, zaskakujące reportaże i porady ekspertów w sprawach, którymi żyjemy na co dzień. Do tego magazyny o książkach, historii i teksty z mediów europejskich. Zrezygnować możesz w każdej chwili.