Pojawia się oczywiście pytanie, skąd tak nagłe zainteresowanie zjawiskiem, które przecież nie jest nowe i w historii świata odgrywało zawsze istotną rolę? Czy jest to wynik galopującego w skali świata procesu urbanizacji, masowego osiedlania się ludzi w miastach i powstawania nie tylko dużych miast, ale również megamiast (do 20 mln mieszkańców), a nawet, jak twierdzą eksperci, metamiast (powyżej 20 mln mieszkańców)? Czy to raczej efekt rosnącej świadomości, że wiele nowych problemów powstaje w miastach właśnie (ze względu na głębokie zróżnicowanie społeczne) albo że mogą być one rozwiązywane głównie na poziomie miast (np. zanieczyszczenie środowiska).
Pojawiają się nowe terminy, które opisują zarówno cechy, jak i modele miast: miasta inteligentne, miasta zielone, miasta innowacyjne. Bardzo często zastanawiamy się nad tym, czy mówiąc „miasto", mamy na myśli de facto jego władze („miasta podejmują działania"), czy też całe organizmy miejskie, czyli zarówno władze, administrację, mieszkańców, instytucje, podmioty gospodarcze, naukowe itd. Biorąc pod uwagę często gorące debaty wokół samorządu terytorialnego w naszym kraju, musimy być świadomi rozróżnienia tych zjawisk, chociaż mądre władze miast będą robiły wszystko, by ich wypowiedzi odzwierciedlały interesy całych organizmów miejskich.
Miałem okazję zapoznać się z tymi wyzwaniami, gdy zostałem pierwszym po rekonstrukcji ustrojowej burmistrzem Cieszyna i zdałem sobie sprawę z tego, że zarządzanie miastem będzie wymagało przede wszystkim pozyskania zaufania mieszkańców i funkcjonujących w mieście instytucji.
Ani miasta, ani tym bardziej ich władze nie funkcjonują jednak w próżni ustrojowej i zależą od obowiązującego prawa, które określa ich miejsce i zadania w strukturze całego państwa.
Mogliśmy się o tym przekonać jako pierwsi burmistrzowie wtedy, gdy mieliśmy do czynienia z procesem komunalizacji mienia i określeniem tego, co z mienia, które dotąd należało do rządu, będzie od tej pory mieniem gminy (miasta). Mieniem, którym nie tylko trzeba będzie zarządzać, ale również gospodarować. Chyba wtedy właśnie po raz pierwszy zaczęliśmy mieć do czynienia z polityką miejską, chociaż nikt wtedy takiej nazwy nie używał – ale to była przecież polityka miejska! Warto więc wyjaśnić, czym jest, a także czym powinna być polityka miejska, bo w następnych latach będzie ona miała – ale i dzisiaj ma – ogromne znaczenie.
Polityka miejska to nie polityka prowadzona przez miasta – to polityka prowadzona wobec miast z innego poziomu zarządzania (podobnie jak polityka regionalna nie jest polityką regionów, ale polityką wobec regionów). Politykę miejską prowadzą zatem rządy, ale również może ona wynikać z uczestnictwa w organizacjach międzynarodowych – takich jak Unia Europejska.
Stworzenie podstaw prawnych funkcjonowania miast w roku 1990 było pierwszym w nowej rzeczywistości przykładem polityki miejskiej. To ustawodawca zadecydował, jak będą zarządzane miasta, jakim majątkiem będą dysponowały, jakie będą ich dochody i kompetencje w wykonywaniu zadań publicznych (pamiętamy pierwsze publiczne dyskusje na temat zarządzania oświatą i przejmowania szkół). Takich spraw było więcej i dotyczyły m.in. wykonywania prawa budowlanego, decyzji z zakresu planowania przestrzennego czy uprawnień w zakresie gospodarki nieruchomościami.
W miarę upływu czasu pojawiały się nowe zadania, takie jak chociażby tworzenie straży miejskiej. Wielu z nas już nie pamięta dokładnie tego, że w ciągu ostatnich 30 lat funkcjonowania samorządu miejskiego te przepisy się zmieniały i miastom albo dodawano zadań, albo zadania te przesuwano na inny poziom samorządu. A nieraz przepisy tak zmieniano, że wprowadzały chaos organizacyjny. Najlepszym przykładem takich przypadkowych zmian było prawo o planowaniu przestrzennym.
Działania wobec miast i przepisy ich dotyczące to właśnie realizacja krajowej polityki miejskiej. Oczywiście z dzisiejszego punktu widzenia możemy pytać o to, czy był to proces wewnętrznie spójny, będący wyrazem realizacji z góry założonych celów politycznych? Czy raczej był to zbiór decyzji zmierzających do decentralizacji zarządzania publicznego, ale podlegający różnym zaskakującym zmianom? Zmianom, które wynikały bądź to ze zmian politycznych, bądź też ze zwykłego braku kompetencji rządzących.
Efekt jest taki, że miasta pomimo często braku stabilnych przepisów i nieadekwatności dochodów do skali zleconych zadań (termin używany do określenia stanu, w którym miasta odpowiadają za wykonanie zadań, ale nie otrzymują z budżetu wystarczających środków finansowych) są mimo wszystko przykładem dobrego zarządzania publicznego, a ich władze cieszą się w rankingach wysoką oceną swoich mieszkańców.
Władze miast wiedzą, co oznacza transparentność ich działań i jak łatwo jest stracić zaufanie mieszkańców. Zaufanie tak potrzebne wtedy, gdy trzeba podejmować trudne decyzje.
Wydaje się, że dzisiaj rząd nie ma tego rodzaju obaw i konsekwentnie podejmuje decyzje dążące do ograniczenia kompetencji samorządu terytorialnego. Rząd musi zdawać sobie sprawę z tego, że negatywne konsekwencje jego decyzji spadną na tych, którzy są bliżej i będą musieli je wprowadzać w życie.
Dzisiaj władze miast stają w obliczu polityki miejskiej rządu, która zaczyna ograniczać możliwość realizacji zadań publicznych – co prawda główne ostrze tej polityki skierowane jest na duże miasta, ale skutki tych działań będą dotyczyć wszystkich. Oczywiście rząd taktycznie przekierował proponowane wsparcie na miasta małe i średnie, które niezależnie od tego rzeczywiście potrzebują pomocy. I tylko pozornie to przesunięcie nie wygląda na ruch przeciwko metropoliom.
Skutki „Polskiego ładu" i ustrojowa zmiana przeniosą ciężar zarządzania miastem z dochodów własnych samorządu na zależne od rządu subwencje. Zmiana ta w efekcie wytworzy klientelizm. Innymi skutkami tego programu będą zmiany w przepisach dotyczących planowania przestrzennego i prowokowanie – w imię rzekomych działań proinwestycyjnych – chaosu przestrzennego. Jeszcze inne zmiany obejmą przepisy dotyczące zbiórki odpadów, ich zagospodarowania czy wreszcie stopniowe odbieranie kompetencji w zarządzaniu oświatą i ochroną zdrowia.
Mówimy tutaj nie tylko o regulacjach prawnych, ale również o konkretnych decyzjach administracji rządowej, np. dotyczących przestrzeni publicznych czy lokalizacji inwestycji. Oficjalnie rząd przygotowuje dokument „Polityka miejska", ale tak naprawdę wprowadza na bieżąco w życie przepisy, w których daleko odchodzi się od zasad decentralizacji zarządzania publicznego.
Przykładem z ostatnich miesięcy jest Krajowy Plan Odbudowy, który ma przygotować ważne dla całego państwa projekty reform i towarzyszące im inwestycje. Wiemy wszyscy, że podstawowych reform w realizacji zadań publicznych nie da się wprowadzić bez aktywnego udziału samorządu terytorialnego. Mimo to jednak rząd nie tylko nie ujawnia treści tego dokumentu, lecz także część pozyskanych środków europejskich chce przeznaczyć nie na pożyczki dla samorządów (chociaż może przekazać im dotacje) – równocześnie przecież ograniczając ich dochody.
Na razie jednak rząd nie wypełnia warunków stawianych zgodnie z przepisami Krajowemu Planowi Odbudowy. Nie zamierza, jak się wydaje, przywracać niezależności sądów, a w najbliższych dniach straci możliwość pozyskania zaliczki na poczet KPO. Skutki tych decyzji ponosić będą między innymi mieszkańcy miast, które od dawna są już przecież przygotowane na realizację nowych zadań.
To, co widzimy, ten stosunek rządu do miast, to właśnie rzeczywista polityka miejska.
* Autor jest posłem do Parlamentu Europejskiego, startuje z list Platformy Obywatelskiej. Samorządowiec i socjolog, ekspert w zakresie funduszy europejskich
Dzisiejsza gazeta (e-wydanie)
Wszystkie komentarze
Podpisuję się obydwoma rękami!