Ten artykuł czytasz w ramach bezpłatnego limitu

Szanowny Panie Ministrze,

na podstawie art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2020 r., poz. 627) Rzecznik wykonuje funkcję krajowego mechanizmu prewencji tortur. Zgodnie z powierzonym mandatem Rzecznik ma obowiązek identyfikacji zagrożeń, których dalsze funkcjonowanie zwiększa ryzyko wystąpienia tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania. Rolą Rzecznika jest wówczas rekomendowanie rozwiązań, które zminimalizują możliwość wystąpienia takich zachowań.

Powodem mojego wystąpienia do Pana Ministra są odbywające się w całej Polsce spontaniczne zgromadzenia, związane z zakwestionowaniem przepisów aborcyjnych przez Trybunał Konstytucyjny oraz podejmowane w ich trakcie działania ze strony Policji. Z wielkim niepokojem obserwuję trwającą od miesięcy eskalację rozwiązań siłowych stosowaną przez funkcjonariuszy wobec demonstrantów: masowe zatrzymania oraz stosowanie środków przymusu bezpośredniego w postaci m.in. gazu pieprzowego, pałek i siły fizycznej. Mój szczególny niepokój wzbudziła interwencja nieumundurowanych funkcjonariuszy, którzy w dniu 18 listopada 2020 r. w Warszawie użyli wobec manifestantów pałek teleskopowych oraz zatrzymanie w dniu 23 listopada 2020 r. fotoreporterki, podczas demonstracji przed siedzibą Ministerstwa Edukacji Narodowej, w czasie wykonywania przez nią obowiązków służbowych.

Powyższe wydarzenia skłaniają do refleksji nad wdrożonymi środkami zapobiegawczymi, istotnymi z punktu widzenia zakazu tortur oraz okrutnego, nieludzkiego i poniżającego traktowania oraz karania. Zakaz ten ma bowiem charakter absolutny i nie może być zniesiony w żadnej sytuacji, w tym w czasie wojny, zagrożenia terrorystycznego, stanu wyjątkowego, braku stabilnej sytuacji politycznej, epidemii, czy innego niebezpieczeństwa publicznego zagrażającego życiu obywateli.

Obowiązki Państwa w tym zakresie obejmują dwa aspekty – materialny o charakterze negatywnym (zakazujący władzom i ich funkcjonariuszom dopuszczania się działań, które mogłyby zostać uznane za tortury, bądź okrutne, nieludzkie lub poniżające traktowanie, albo karanie) oraz proceduralny (nakładający obowiązek zbadania przez odpowiednie instytucje wszelkich zarzutów złego traktowania). Państwo ma zatem obowiązek podjęcia odpowiednich działań prewencyjnych, jak i wszechstronnego wyjaśnienia każdej sprawy, w której pojawiają się zarzuty naruszenia tego zakazu.

W tym kontekście ważną rolę odgrywa możliwość identyfikacji funkcjonariuszy ochraniających manifestacje i podejmujących interwencje wobec osób dopuszczających się naruszeń prawa. W mojej ocenie obowiązujące przepisy prawa i praktyka nie zabezpieczają w tym wypadku interesu obywateli w sposób należyty i w związku z tym wymagają zmiany.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów (Dz.U. z 2009 r., Nr 90, poz. 738 z późn. zm.) funkcjonariusze Policji zobowiązani są do posługiwania się znakami identyfikacji indywidualnej i imiennej. Pierwszy z nich obejmuje napis POLICJA i numer indywidualny funkcjonariusza. Drugi obejmuje pierwszą literę imienia oraz nazwisko funkcjonariusza. Zgodnie z § 28 niniejszego rozporządzenia obu znaków identyfikacyjnych nie umieszcza się na mundurach policjantów występujących w pododdziale zwartym. Taka sytuacja sprzyja anonimowości i może utrudniać identyfikację funkcjonariuszy, w szczególności, gdy sytuacja jest dynamiczna, następuje eskalacja napięcia i mamy do czynienia z zachowaniami agresywnymi, a twarze uczestników manifestacji i funkcjonariuszy są zasłonięte, w związku ze stanem pandemii COVID-19. W takich warunkach identyfikacja policjanta, który występuje w pododdziale zwartym i przekracza swoje uprawnienia (przykładowo w sposób bezzasadny lub nieproporcjonalny stosując środki przymusu bezpośredniego) jest bardzo utrudniona i w rezultacie może doprowadzić do bezkarności sprawcy, co również uniemożliwi osobie pokrzywdzonej realizację przysługujących jej praw.

Analogiczna sytuacja dotyczy nieumundurowanych funkcjonariuszy podejmujących działania w czasie zgromadzeń. Podczas manifestacji w Warszawie, która odbyła się w dniu 18 listopada 2020 r., interwencję podjęli nieumundurowani funkcjonariusze, używając wobec demonstrantów pałek. Byli oni zamaskowani, nie posiadali oznaczeń umożliwiających ich indywidualną identyfikację, a niektórzy z nich w czasie interwencji nie posiadali także opaski identyfikacyjnej wskazującej, że są funkcjonariuszami Policji. Taka sytuacja nie tylko sprzyja bezkarności, ale może także stanowić zagrożenie dla samych policjantów. Manifestanci mogą być bowiem przekonani, że zostali zaatakowani przez nielegalne bojówki i próbować zastosować obronę konieczną w celu odparcia bezprawnego zamachu. Taka sytuacja może również doprowadzić do sytuacji konfliktowej i zamiast łagodzić towarzyszące zgromadzeniu napięcie między uczestnikami a Policją, może je niepotrzebnie eskalować.

Obawy te zdają się potwierdzać komentarze pojawiające się w przestrzeni publicznej po manifestacji w dniu 18 listopada 2020 r. Część uczestników manifestacji była zdezorientowana, przestraszona i pozostawała w przekonaniu, że zostali napadnięci przez zamaskowanych sprawców.

Warto podkreślić, że zarówno ustawa o Policji (art. 61 ust. 2)10 , jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 lutego 2020 r. w sprawie postępowania przy wykonywaniu niektórych uprawnień policjantów (§ 2 ust. 2)11 wymagają jedynie, by nieumundurowany funkcjonariusz Policji okazał legitymację służbową, umożliwił odczytanie numeru służbowego i jego zanotowanie. Nie zawsze będzie to jednak możliwe, szczególnie podczas zbiorowych manifestacji, gdy interwencja ma miejsce podczas specyficznych, zmieniających się warunków otoczenia, często ma ona charakter dynamiczny, a reakcje tłumu wobec tego typu zachowania są nieprzewidywalne.

Policjanci muszą więc mieć możliwość skutecznej interwencji, a organy kontrolne możliwość oceny prawidłowości podejmowanych działań. Jest to ważny środek zapobiegawczy służący ochronie praw człowieka, dyscyplinowaniu funkcjonariuszy oraz cenne narzędzie szkoleniowe (zarejestrowanie interwencji w formie audio-wideo w połączeniu z widocznymi indywidualnymi numerami policjantów, umożliwia omówienie błędów z poszczególnymi funkcjonariuszami, co sprzyja zwiększeniu profesjonalizmu formacji). Z kolei brak możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej funkcjonariuszy z powodu niemożliwości ich identyfikacji narusza zakaz tortur w aspekcie proceduralnym i sprzyja bezkarności funkcjonariuszy.

Funkcjonujący w Polsce sposób identyfikacji funkcjonariuszy pododdziałów zwartych i operacyjnych uczestniczących w demonstracjach jest sprzeczny ze standardami i zaleceniami międzynarodowych instytucji, działających w ramach systemów ochrony praw człowieka ONZ i Rady Europy: Komitetu Praw Człowieka ONZ, Komitetu Przeciwko Torturom (CAT), Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu i Europejskiego Komitetu ds. Zapobiegania Torturom oraz Nieludzkiemu lub Poniżającemu Traktowaniu albo Karaniu (CPT).

Na konieczność wyraźnej, indywidualnej identyfikacji funkcjonariuszy wskazują również Specjalny sprawozdawca ds. prawa do pokojowego gromadzenia się i zrzeszania się, Specjalny sprawozdawca ds. egzekucji pozasądowych, doraźnych lub arbitralnych oraz eksperci ODIHR ds. wolności zgromadzeń.

Analiza standardów ww. ekspertów i instytucji wskazuje, że wszyscy funkcjonariusze Policji (w tym policjanci prowadzący działania podczas operacji kontroli tłumu oraz funkcjonariusze jednostek specjalnych) powinni być zawsze identyfikowalni. Nie jest to jednak tożsame z ujawnieniem danych osobowych funkcjonariusza. Identyfikacja może się odbywać poprzez zamieszczenie na zewnętrznej stronie munduru lub kasku widocznego numeru identyfikacyjnego lub/i noszenie identyfikatora lub przywieszki z numerem służbowym lub innym indywidualnym znakiem (w przypadku nieumundurowanych policjantów).

Takie rozwiązanie pozwala na indywidualną identyfikację poszczególnych funkcjonariuszy, gdyby zaszła potrzeba oceny ich działań, co stanowi ważny krok w walce z bezkarnością policjantów oraz zwiększa odpowiedzialność i profesjonalizm Policji. Ma to ogromne znaczenie zapobiegawcze i może znacząco zmniejszyć ryzyko nadmiernego użycia siły i innych form złego traktowania.

Z kolei brak indywidualnych znaków identyfikacji może poważnie utrudnić późniejszą identyfikację sprawców złego traktowania przez naocznych świadków i ofiary, co w rezultacie może skutkować umorzeniem postępowań karnych. Może to prowadzić do bezkarności pewnej kategorii funkcjonariuszy Policji, stanowić swoisty immunitet karny i stawiać funkcjonariuszy ponad prawem.

Europejski Komitet ds. Zapobiegania Torturom oraz Nieludzkiemu lub Poniżającemu Traktowaniu albo Karaniu (CPT) podkreśla, że poważne i skuteczne zapobieganie złemu traktowaniu przez funkcjonariuszy organów ścigania obejmuje również podejmowanie środków zapobiegających bezkarności. Z kolei śledztwo w takich sprawach musi spełniać kryterium dokładności, tj. musi prowadzić do ustalenia, czy użycie siły lub innych zastosowanych metod było uzasadnione w danych okolicznościach, a także do identyfikacji i przesłuchania domniemanych ofiar, podejrzanych i naocznych świadków. Brak możliwości ustalenia tożsamości funkcjonariusza dopuszczającego się przemocy nie spełnia tego kryterium, co należy uznać za naruszenie zakazu tortur w aspekcie proceduralnym.

Komitet Praw Człowieka ONZ podkreśla, że to Państwo jest odpowiedzialne zgodnie z prawem międzynarodowym za działania i zaniechania swoich organów ścigania. W celu zapobiegania naruszeniom, Państwa powinny konsekwentnie promować kulturę odpowiedzialności funkcjonariuszy organów ścigania podczas zgromadzeń. Aby zwiększyć skuteczną odpowiedzialność, umundurowani funkcjonariusze organów ścigania powinni zawsze prezentować łatwo rozpoznawalną formę identyfikacji podczas zgromadzeń. Komitet podkreśla także, że Państwa są zobowiązane do skutecznego, bezstronnego i terminowego zbadania wszelkich zarzutów lub uzasadnionych podejrzeń o bezprawne użycie siły lub inne naruszenia przez funkcjonariuszy organów ścigania, w tym przemoc seksualną lub ze względu na płeć, w kontekście zgromadzeń. Celowe i niedbałe działanie lub brak działania może stanowić naruszenie praw człowieka.

Na konieczność odpowiedniej identyfikacji funkcjonariuszy ochraniających publiczne zgromadzenia wskazują także organizacje pozarządowe: Amnesty International i Helsińska Fundacja Praw Człowieka. Amnesty International w publikacji pt. Policing Assemblies podkreśla, że możliwość indywidualnej identyfikacji funkcjonariusza jest ważnym elementem odpowiedzialności oraz przejrzystości, co może zwiększyć zaufanie uczestników manifestacji i przyczynić się do stworzenia środowiska, w którym możliwy jest dialog. Helsińska Fundacja Praw Człowieka podkreśla natomiast, że przeciwdziałanie torturom, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu ze strony funkcjonariuszy służb państwa wymaga stworzenia efektywnych mechanizmów skargowych. Ich nieodłącznym elementem musi być możliwość identyfikacji poszczególnych funkcjonariuszy służb dopuszczających się nadużyć. W ocenie Fundacji Helsińskiej brak obowiązku noszenia przez funkcjonariuszy pododdziałów zwartych znaków identyfikacji indywidualnej nie da się pogodzić z wymogiem efektywnego przeprowadzenia postępowań mających na celu wyjaśnienie zarzutów tortur, nieludzkiego lub poniżającego traktowania.

Kwestia odpowiedniej identyfikacji policjantów była również przedmiotem działań hiszpańskiego rzecznika praw obywatelskich (Defensor del Pueblo), który pełni funkcję krajowego mechanizmu prewencji tortur. W zaleceniu adresowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych (Ministerio del Interior) i Dyrekcji Generalnej Policji (Dirección General de la Policía) podkreślił on potrzebę uregulowania w przepisach sposobu identyfikacji jednostek policji, które wykonują swoje zadania m.in. w czasie przemocy ulicznej i zamieszek (jednostek prewencji i grup operacyjnego reagowania). Hiszpański Rzecznik rekomendował, by na specjalnej odzieży ochronnej funkcjonariuszy (takiej jak kamizelki chroniące przed urazami) funkcjonariusze mieli dobrze widoczny numer identyfikacyjny, który umożliwi ich prawidłową identyfikację przez obywateli i zapewni niezbędną przejrzystość działań policji. Zalecenie spotkało się z aprobatą kierownictwa hiszpańskiej policji, która zapowiedziała ujednolicenie zasad identyfikacji funkcjonariuszy.

Z uwagi na powyższej przedstawione standardy i argumenty, zwracam się do Pana Ministra o doprecyzowanie przepisów oraz praktyki w zakresie sposobu identyfikacji funkcjonariuszy oraz zapewnienie, by wszyscy policjanci (zarówno umundurowani, jak i nieumundurowani) posiadali znaki identyfikacji indywidualnej. Rekomenduję zmianę § 28 rozporządzenia w sprawie umundurowania policjantów i zapewnienie, że funkcjonariusze pododdziałów zwartych posiadają dobrze widoczne dla osób postronnych indywidualne znaki identyfikacyjne, umożliwiające ustalenie tożsamości funkcjonariusza przez odpowiednie organy. Może to być przykładowo indywidualny numer służbowy znajdujący się w widocznym miejscu (np. na mundurze i/lub na hełmie).

W przypadku funkcjonariuszy operacyjnych, realizujących swoje zadania w formie niejawnej i nie posiadających umundurowania rekomenduję, by w momencie ujawnienia się takiego funkcjonariusza (np. w czasie dokonania zatrzymania lub stosowania środków przymusu bezpośredniego) posiadał on wyraźnie widoczne oznaczenie POLICJA (znajdujące się np. na odblaskowej opasce, kamizelce lub/i identyfikatorze) oraz widoczny znak identyfikacji indywidualnej (np. numer służbowy). Powyższe środki identyfikacji powinny zostać założone przez nieumundurowanego funkcjonariusza niezwłocznie po podjęciu przez niego decyzji o ujawnieniu swojego statusu i zakomunikowaniu faktu, że jest on policjantem. Gdyby sytuacja na miejscu nie pozwalała na takie rozwiązanie, oznaczenie POLICJA i indywidualny znak identyfikacyjny powinien zostać założony w najbliższym momencie, gdy będzie to możliwe oraz bezpieczne dla funkcjonariusza.

Rekomenduję również, by praktyki te zostały określone w stosownych przepisach rangi ustawy lub rozporządzenia. Takie rozwiązanie pozwoli na ujednolicenie praktyki Policji i uniknięcie ewentualnych błędów oraz ich konsekwencji.

Będę zobowiązany za powiadomienie mnie o stanowisku przyjętym przez Pana Ministra w tej sprawie oraz o podjętych działaniach.

Z wyrazami szacunku

Adam Bodnar

Rzecznik Praw Obywatelskich

Czytaj ten tekst i setki innych dzięki prenumeracie

Wybierz prenumeratę, by czytać to, co Cię ciekawi

Wyborcza.pl to zawsze sprawdzone informacje, szczere wywiady, zaskakujące reportaże i porady ekspertów w sprawach, którymi żyjemy na co dzień. Do tego magazyny o książkach, historii i teksty z mediów europejskich. Zrezygnować możesz w każdej chwili.