Ten artykuł czytasz w ramach bezpłatnego limitu

Opinie prawników o zakazie obecności dziennikarzy na granicy polsko-białoruskiej.

Profesor Ewa Łętowska, sędzia Trybunału Konstytucyjnego i NSA w stanie spoczynku i były rzecznik praw obywatelskich dla OKO.press.

Mniej wolno –  a więcej trzeba

Prof. Ewa ŁętowskaProf. Ewa Łętowska Fot. Jakub Orzechowski / Agencja Gazeta

Trwa  drugi tydzień naszego stanu wyjątkowego zabraniającego przebywania na terytorium przygranicznym osób z zewnątrz. Liczne, nieprecyzyjnie zresztą ujęte wyjątki nie obejmują dziennikarzy. Głównym ograniczeniem jest zakaz fotografowania, dokumentowania (cokolwiek by to miało oznaczać) „miejsc oraz obiektów", a także ograniczenie dostępu do informacji publicznej odnoszącej się do „czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji". Wyraźnie zatem widać (co było raczej od początku niesporne), że utajnienie, co się na granicy dzieje, jest głównym celem wprowadzenia stanu wyjątkowego.

Trywialna mądrość głosi: „co z oczu, to z serca". Idzie więc o to, a politycy nawet tego specjalnie nie skrywają, aby w strefie przygranicznej nikt się nie kręcił, nie dokumentował, co władza robi albo czego nie robi, chociaż powinna. Wszystko po to, aby za wiele nie dyskutować, nie demonstrować, lecz ugruntowywać obywateli do aprobaty tego, co władza aktualnie czyni – że użyję aktualnej nowomowy.

Konstytucyjne przesłanki wprowadzenia stanu wyjątkowego (art. 230) przedstawiają się mało wiarygodnie, zarówno na pierwszy rzut oka, jak i przy lekturze rozporządzeń konkretyzujących, bo trudno stwierdzić, na czym miałoby polegać zagrożenie „bezpieczeństwa obywateli" i „porządku publicznego", któremu miałyby przeciwdziałać wspomniane ograniczenia transparencji i dostępu do informacji. Chyba że idzie o zaoszczędzenie nam dyskomfortu graniczącego z pewnością podejrzenia, że polskie służby praktykują zakazany konwencją genewską push back kandydatów na uchodźców.

Sama legalność stanu wyjątkowego zastrzeżeń nie nasuwa: Sejm nie skorzystał z okazji, aby go zdelegitymizować. Zaskarżenie, że użyto nieproporcjonalnego w stosunku do zagrożenia lub posłużono się środkiem drastycznie ograniczającym wolność słowa w celu innym niż deklarowany, byłoby, oczywiście, teoretycznie możliwe. Z tym że obecnie nie wchodzi w grę zdelegitymizowany Trybunał Konstytucyjny, daleki od swych oryginalnych funkcji. Przyszłość może oczywiście przynieść skargi do Strasburga, ale realność ochrony jest mglista.

Stan wyjątkowy wyjątkowo dotkliwie ogranicza możliwości pracy dziennikarzy. Wolno im mniej - gdy idzie o fakty i dokumentację.

Mogą oczywiście w tej sytuacji po prostu zająć się czym innym. Wtedy nawet nie odczują ograniczeń. Będzie im wygodniej. Obywatele nie przeczytają o faktach, które będą zawstydzać i frustrować. Nie będzie powodów, aby apelować do sumień i obywatelskiej ofiarności. Zapanuje spokój i gnuśna cisza. Oznacza to regres warunków, w jakich funkcjonują demokracja i społeczeństwo obywatelskie, i zarazem obniżenie standardu samej demokracji. Państwem prawa teraz bywamy, a nasza demokracja jest okrojona.

Dziennikarzom dziś więc wolno mniej, ale - paradoksalnie - zapotrzebowanie na ich pracę staje się tym większe.

Próbujących raportować z terenów przygranicznych spotykają represje. „Obywatelskie nieposłuszeństwo dziennikarzy" może być wdzięcznym tematem oddzielnej analizy i zainteresowania akcji „Na celowniku". Problem jednak w tym, że tu łatwo o wyjście z przypisanej roli zawodowej: sprawozdawcy i informatora, o której to konfuzji ról filmy kręcą, bo codzienność staje się scenariuszem.

Jest jednak jeszcze coś, co warto dziennikarzom w tej sytuacji rekomendować.

Skoro mniej jest danych o faktach i „surowej" dokumentacji bezpośredniej, może więcej wnioskowania z tego, co dostępne; mniej reportażu i opisu, a więcej analizy własnej i eksperckiej. Może to jest szansa dla zalewającej nas rzeki sprzecznych „narracji", techniki wmawiania, nachalnie zmanipulowanej propagandą? To wymaga więcej czasu, wiedzy, doskonalszego warsztatu. Coś o tym wiem, bo taka sytuacja jest także wyzwaniem dla prawoznawców.

Stan wyjątkowy skierowany w gruncie rzeczy przede wszystkim przeciw wolności mediów jako dostarczycieli wiedzy o faktach to przecież kolejny przejaw „państwa podwójnego", jakiego doświadczamy. Jedną z jego cech jest wypaczanie sensu (orwellowska podwójność znaczeń),  budowanie fałszywych łańcuchów przyczynowo-skutkowych, utrzymywanie społeczeństwa w stanie wygodnej nieświadomości.

Prawo jest w tym procederze zarówno narzędziem, jak i przedmiotem skłamanego dyskursu. Fałszywe etykiety nadawane rozwiązaniom i procedurom prawnym mają maskować autorytarne w swej istocie posunięcia władzy. Pakiet Wolności Akademickiej - skrywa ograniczanie tej wolności. Hasła przyspieszenia i zdemokratyzowania pracy trybunałów czy sądów (ileż tego się nasłuchaliśmy!) w rzeczywistości posłużyły do ograniczania ich niezależności od władzy politycznej. Akces (dobrowolny) do traktatu międzynarodowego zmienia się na naszych oczach w „okupację" i zgodę na „hybrydową wojnę". Kwestie kolizyjne, normalne w systemie wieloskładnikowym, jakim jest prawo w państwie należącym do UE, chce się rozwiązywać poprzez dyskwalifikację, ośmieszanie, tromtadrację, szantaż moralny, na zasadzie: „kto nie z nami, przeciwko nam" itd. Ważenie i ucieranie stanowisk, budowanie kompromisów, traktujemy w werbalnej, oficjalnej narracji jak kapitulację Reduty Ordona.

Głównym problemem walki o praworządności jest więc - zwłaszcza dla dziennikarzy - walka z tymi fałszywymi oznaczeniami, którymi oficjalna propaganda posługuje się masowo w zakresie każdej właściwie kwestii prawnej czy prawoznawczej.

To przemyślany zabieg „techniki wmawiania", gdy już nie tylko prawo, ale też część zasad prawoznawczych jest używana instrumentalnie w walce politycznej i propagandzie sukcesu. Ta metoda realizuje kilka celów.

Przede wszystkim daje legitymizację (prawda, że skłamaną), ale działającą, tak w oczach krajowej opinii społecznej, jak i jako argument w „walce o swoje" za granicą. Za przykład służyć mogą wnioski o kontrolę konstytucyjności traktatów czy konwencji międzynarodowych. Kontrola konstytucyjności umów międzynarodowych, owszem, jest w polskiej konstytucji przewidziana. Tyle że nawet gdyby rzeczywiście taka sprzeczność zaszła i była stwierdzona, nigdy mocą samego orzeczenia trybunalskiego, żaden traktat, konwencja czy umowa międzynarodowa ani ich fragment nie przestałby obowiązywać i wiązać. Aby tak się stało, trzeba owe traktaty, konwencje czy umowy międzynarodowe najpierw wypowiedzieć, bo samo orzeczenie TK to za mało. Jest to zobowiązanie ciążące na władzach, w których gestii takie procedury leżą, aby wykonały wyrok TK stwierdzający sprzeczność z konstytucją traktatu czy umowy międzynarodowej. Dziwi brak świadomości co do tego, że 15 lipca 2021 r., wydając wyrok  P 7/20 (zakwestionowano zasadę lojalności obowiązującą państwa członkowskie), Trybunał Konstytucyjny już zobowiązał polskie władze polityczne do wykonania wypowiedzenia traktatu o UE! A przecież jeszcze czeka w Trybunale sprawa K 3/21 (gdzie zakwestionowano cały traktat) i sprawa K 6/21 (gdzie z kolei otwiera się perspektywa wyjścia z Konwencji o Podstawowych Wolnościach i Prawach Człowieka, skoro zaskarżona tam tak kluczowy jej fragment, jakim jest prawo do sądu). Następstwem takich wyroków jest konieczność wypowiedzenia umowy międzynarodowej (traktatu) albo zmiana konstytucji, albo niewykonanie wyroku TK. Innej możliwości nie ma. Bo chyba nie możemy liczyć na (czwarta możliwość) zmianę TUE, TSUE oraz Konwencji o Podstawowych Prawach i Wolnościach Człowieka - skoro to od Polski nie zależy.

Wnioskodawcy (i - niestety - TK) posłużyli się fałszywą etykietą. Rzeczywisty zamiar: przeniesienie na szczebel lokalny decyzji, czy i które z wyroków TSUE i ETPCz będą w Polsce stosowane, a które nie, ukryto pod fałszywą etykietą. Sporu o supremację prawa polskiego nad traktatami unijnymi i EKPCz w takiej postaci, jak to przedstawiono, nie ma i nie było. Stosowanie mislabellingu prawniczego ma dać efekt propagandowy właściwy dla „państwa podwójnego".

Nie ma dobrej strategii obrończej wobec tego rodzaju zakłamania prawa i prawoznawstwa. W walce z fałszywymi etykietami dziennikarze mają kłopot z dotarciem do rzetelnej wiedzy eksperckiej (zwłaszcza zjawiska „zdrady klerków" w środowiskach prawniczych). A z kolei rzetelne prawoznawstwo musi zrozumieć, że jako sprzedawca na rynku idei ma potężnego i podstępnego konkurenta. „Własny towar" nie tylko wymaga w tej sytuacji dodatkowej reklamy, ale i demaskacji metod nieuczciwej konkurencji, a także pomocy mediów. Dawniej wystarczyło wpuścić w dyskurs książkę czy artykuł. Obecnie samo zaistnienie w dyskursie jest trudniejsze, bo tłok, a o uznanie autorytetu i rzetelności trzeba dodatkowo, za każdym razem na nowo zabiegać, bo nikt nie wierzy autorytetom na kredyt. I na dobitkę trzeba pokazywać palcem, hałaśliwie (co nie każdy lubi) krytykować nieuczciwą konkurencję. Bo także dla prawoznawców obecnie sytuacja układa się identycznie jak dla dziennikarzy: „mniej wolno - ale więcej trzeba".

Ograniczenia stanu wyjątkowego naruszają wolność słowa, wolność mediów, prawo do informacji publicznej

Dr hab. Anna Rakowska-Trela, prof. UŁ

Katedra Prawa Konstytucyjnego Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, adwokatka

Prof. Anna Rakowska-TrelaProf. Anna Rakowska-Trela archiwum prywatne

Opinia prawna na zlecenie  OKO.press

STAN FAKTYCZNY, PROPONOWANE ROZWIĄZANIA:

2 września Prezydent RP wydał rozporządzenie w sprawie wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze części województwa podlaskiego oraz części województwa lubelskiego (Dz.U. poz. 1612). Rozporządzenie to zawiera 7 punktów, w których wymienione są wprowadzone rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Niektóre z nich mogą ingerować w wolność prasy i innych środków społecznego przekazu, wolności słowa, prawo dostępu do informacji, a tym samym swobodę pracy dziennikarzy. Są to:

  1. zakaz przebywania w ustalonym czasie w oznaczonych miejscach, obiektach i obszarach położonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym (§ 2 pkt 4);
  2. zakaz utrwalania za pomocą środków technicznych wyglądu lub innych cech określonych miejsc, obiektów lub obszarów, położonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym (§ 2 pkt 5);
  3. ograniczenie dostępu do informacji publicznej dotyczącej czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji (§ 2 pkt 7).

Tego samego dnia Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ograniczeń wolności i praw w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego (Dz.U. poz. 1613), w którym określiła zakres wprowadzenia i stosowania ustalonych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ograniczeń wolności i praw, w tym ustaliła:

1. zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, obowiązujący całą dobę (§ 1 ust. 1 pkt 4);

2. zakaz utrwalania za pomocą środków technicznych wyglądu lub innych cech miejsc, obiektów lub obszarów obejmujących infrastrukturę graniczną, również w przypadku, gdy miejsca te, obiekty lub obszary stanowią tło dla wizerunku funkcjonariusza Straży Granicznej lub Policji oraz żołnierza Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (§ 1 ust. 1 pkt 5);

3. ograniczenie dostępu do informacji publicznej przez odmowę udostępnienia w sposób określony w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 oraz z 2021 r. poz. 1598) informacji publicznej dotyczącej czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji (§ 1 ust. 1 pkt 6).

Wzorce kontroli:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej:

Art. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Art. 7. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Art. 14. Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność prasy i innych środków społecznego przekazu

Art. 31 ust. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Art. 53 ust. 1. Każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu.

Art. 54 ust. 1. Każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji.

Art. 61 ust. 1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

ust. 3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzona w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz.U.1993.61.284)

Art. 10. 1. Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych.

2. Korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej.

* * *

Zgodność proponowanych rozwiązań z omówionymi wzorcami konstytucyjnymi – odpowiedź na postawione przez Zlecającego pytania:

W niniejszej opinii opiniująca nie przeprowadzi ogólnej oceny zgodności z Konstytucją RP rozporządzenia Prezydenta RP w sprawie wprowadzenia stanu wyjątkowego na części terytorium państwa nie tylko dlatego, że tego zagadnienia nie dotyczyło pytanie Zlecającego, ale także dlatego, że opiniującej brakuje wystarczającej wiedzy z zakresu polityki wewnętrznej i zagranicznej oraz sytuacji na wschodniej granicy Rzeczypospolitej (która często ma charakter poufny), by ocenić, czy w istocie zostały spełnione konstytucyjne przesłanki ogólne wprowadzenia stanu nadzwyczajnego (sytuacja szczególnego zagrożenia, w której zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, art. 228 ust. 1 Konstytucji RP) oraz szczególne, usprawiedliwiające ogłoszenie stanu wyjątkowego (zagrożenie konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego).

Opiniująca dokona natomiast oceny wymienionych wcześniej ograniczeń wolności i praw, które dotykają sfery wolności prasy i innych środków społecznego przekazu, wolności słowa i urzeczywistniania prawa obywateli do informacji publicznej, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej, a także swobody pracy dziennikarskiej.

Środki społecznego przekazu (prasa, media) pełnią we współczesnym demokratycznym społeczeństwie trzy zasadnicze, niezwykle istotne ustrojowo i społecznie funkcje: informacyjną – dostarczają informacji o funkcjonowaniu państwa jego organów i rozwoju, budowania opinii publicznej – dostarczają wiedzy, pozwalają opinii publicznej zapoznać się z faktami, kontrolną – gwarantują jawność i transparentność życia publicznego.

Wolność prasy i innych środków społecznego przekazu wyrażona jest w art. 14 Konstytucji RP, zawartym w rozdziale I Konstytucji, zatytułowanym „Rzeczpospolita". Takie usytuowanie wolności prasy wśród zasad ogólnych ustroju państwa, a więc norm podstawowych, wskazuje na fundamentalną rolę działalności prasowej w demokratycznym państwie prawnym: „dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawa istotna jest debata publiczna za pomocą wolnych środków społecznego przekazu" (wyrok TK z 12 maja 2008 r., SK 43/05); „wolność środków społecznego przekazu ma więc formę zasady ustrojowej i gwarancji o charakterze instytucjonalnym. Jest to przede wszystkim norma prawa w znaczeniu przedmiotowym i wynika z niej w pierwszej kolejności nakaz respektowania przez państwo autonomicznego charakteru tej sfery życia społecznego (wyrok TK z 30 października 2006 r., P 10/06). Jednocześnie TK podkreślał, że „zasada wolności prasy jest pochodną ogólnej wolności wypowiedzi deklarowanej w art. 54, stanowi szczególny w aspekcie przedmiotowym przejaw wolności słowa" (wyr. TK z 12.5.2008 r., SK 43/05, OTK-A 2008, Nr 4, poz. 57).

Na wolność słowa, mającą fundamentalne znaczenie dla wolności prasy oraz pracy dziennikarskiej, składają się trzy zasadnicze elementy: wolność wyrażania poglądów, wolność pozyskiwania informacji oraz wolność rozpowszechniania informacji. Wprowadzone mocą rozporządzeń wymienionych na wstępie ograniczenia wolności i praw, w tym w szczególności zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, zakaz utrwalania za pomocą środków technicznych wyglądu lub innych cech miejsc, obiektów lub obszarów wymieniowych w rozporządzeniu RM oraz ograniczenie dostępu do informacji publicznej uderzają przede wszystkim w wolność pozyskiwania informacji, a przez to – w rezultacie – także w wolność rozpowszechniania informacji oraz w wolność wyrażania poglądów. Obniżają realizację głównie informacyjnej i kontrolnej funkcji mediów, ale także funkcji budowania opinii publicznej.

Wśród wzorców kontroli opiniująca wymieniła m.in. także art. 31 ust. 3 Konstytucji, stanowiący, że „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Omawiane w niniejszej opinii wolności i prawa jako ograniczone na skutek regulacji przyjętych w rozporządzeniach z 2 września nie mają bowiem charakteru absolutnego. Niemniej dla ich limitacji konieczne jest spełnienie warunków dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc spełnienia pięciu warunków w nim przewidzianych, na które składają się jeden warunek formalny i cztery warunki materialne.

Nie ma wątpliwości, że w analizowanym stanie faktycznym i prawnym spełniona została przesłanka formalna wymagająca ustawowej formy wprowadzenia ograniczeń – ograniczenia zostały wprowadzone wprawdzie mocą rozporządzeń, ale wydanych w oparciu o podstawę konstytucyjną (art. 228 ust. 2, 230 ust. 1).

Nniemniej już w tym miejscu należy podkreślić, że jedno z ograniczeń podlegających ocenie w niniejszej opinii wydaje się niekonstytucyjne z przyczyn formalnych. Prezydent RP w § 2 pkt 4 rozporządzenia wprowadził bowiem ograniczenie polegające na zakazie „przebywania w ustalonym czasie w oznaczonych miejscach, obiektach i obszarach położonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym". Rada Ministrów natomiast w § 1 ust. 1 pkt. 4 wprowadziła „zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, obowiązujący całą dobę".

Oczywiste jest, że absolutny, generalny zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, obowiązujący całą dobę jest szerszy i wykracza poza granice wynikające z rozporządzenia prezydenckiego, a określone jako: zakaz przebywania w ustalonym czasie w oznaczonych miejscach, obiektach i obszarach położonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym.

Formułując ograniczenie wynikające z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia tak szeroko (generalnie – w odniesieniu do całego obszaru objętego stanem nadzwyczajnym i całej doby, nie zaś do oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów i czasu ustalonego), Rada Ministrów wyszła poza ramy określone w rozporządzeniu prezydenckim, a więc zakaz ten – jako wykraczający poza granice wyznaczone przez rozporządzenie mające umocowanie konstytucyjne – jest z przyczyn formalnych z Konstytucją RP niezgodny.

Celem dalszej analizy należy jednak jeszcze wymienić cztery wspominane warunki materialne, na które składają się:

  • cel, któremu ograniczenie winno służyć; Konstytucja wymienia wśród tych celów: bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, bądź ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. TK kolejne warunki wiąże z wystąpieniem zasady proporcjonalności, na którą składają się trzy elementy (zob. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98):
  • przydatność - nakazuje zastanowić się, czy regulacja może skutecznie zapewnić realizację zakładanych celów,
  • konieczność – ocena, czy regulacja jest rzeczywiście niezbędna do realizacji tychże celów,
  • proporcjonalność w wąskim znaczeniu - podkreśla, że waga interesu, któremu ma służyć zastosowanie wprowadzanych ograniczeń ustawowych musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które mają być chronione. Warto też podnieść za J. Zakolską, że powinno się dążyć do „optymalizacji obu tych dóbr, mieszczących się w regułach wyznaczanych przez zasadę proporcjonalności" (J. Zakolska, "Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Warszawa 2008, s. 28). Ponadto, jak słusznie zauważył TK, „w procesie ustanawiania norm reglamentujących określone prawo lub wolność winien on [prawodawca - przyp. A.R.T.] uwzględnić konsekwencje przyjętych standardów demokracji zarówno w płaszczyźnie materialnej jak i proceduralnej" (Wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98).

O ile należy założyć, że omawiane wprowadzone ograniczenia spełniają warunek celowości (służą zapewnieniu spokoju na obszarze objętym stanem wyjątkowym, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego), o tyle nie odpowiadają warunkom konieczności i proporcjonalności w wąskim znaczeniu. Brak jest bowiem przesłanek wskazujących, że jedynie bezwzględne i absolutne zakazy przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, utrwalania za pomocą środków technicznych wyglądu lub innych cech wymienionych w rozporządzeniu miejsc, obiektów lub obszarów, czy też bezwzględna kompetencja do odmowy udzielenia jakiejkolwiek informacji publicznej dotyczącej czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji są konieczne dla osiągnięcia zakładanych przez Prezydenta RP i Radę Ministrów celów. Wręcz przeciwnie: należy ocenić, że konieczność zapewnienia konstytucyjnych: wolności poruszania się, wolności słowa, wolności prasy i innych środków społecznego przekazu, prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne nakazuje organom władzy publicznej (Radzie Ministrów oraz Prezydentowi, stojącemu na straży przestrzegania Konstytucji, a więc w pewnym sensie także gwaranta wolności i praw człowieka) limitować wprowadzane ograniczenia i zakazy.

W uzupełnieniu warto nadto wskazać, że wprowadzone ograniczenia wolności i praw pozostają także w sprzeczności z zacytowanym wcześniej art. 10 EKPC. W wypracowanym w oparciu o ten przepis orzecznictwie ETPC wskazuje, że wolna prasa jest instrumentem umożliwiającym swobodną debatę polityczną (publiczną), stanowiącą rdzeń koncepcji społeczeństwa demokratycznego (Lingens przeciwko Austrii 8.7.1986 r., skarga Nr 9815/82, A 42); „w systemie demokratycznym działania lub zaniechania rządu muszą być przedmiotem ścisłej kontroli nie tylko ze strony władzy ustawodawczej i sądów, ale również poddane kontroli prasy i opinii publicznej" (Castells przeciwko Hiszpanii 23.4.1992 r, A. 46); prasa pełni rolę „publicznego kontrolera" (Observer i Guardian przeciwko Wlk. Brytanii oraz Sunday Times przeciwko Wlk. Brytanii (nr.2), 26 listopada 1991r., A. 216 i 217).

W orzecznictwie tym wypracowano nadto trójelementowy test zgodności ingerencji z EKPC:

  • ograniczenie musi być przewidywane przez wcześniej istniejące i znane prawo krajowe,
  • ingerencji w swobodę dokonać można tylko wtedy, gdy służy ona ochronie zamkniętego katalogu celów wskazanych w art. 10 ust. 2,
  • ingerencja musi być konieczna w demokratycznym społeczeństwie.

Podobnie jak w przypadku oceny konstytucyjności wprowadzanych mocą wymienionych rozporządzeń ograniczeń, tak też w przypadku oceny ich zgodności ze standardami konwencyjnymi, należy ocenić, że służą one zapewnieniu w art. 10 ust 2 EKPC bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej, bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłócenia porządku lub przestępstwu, tym niemniej ingerencje te, z uwagi na ich absolutny i bezwzględny charakter, nie są konieczne w demokratycznym społeczeństwie. Jednocześnie naruszają one w istotnym stopniu wolność słowa, wolność mediów, prawo do informacji publicznej.

WNIOSKI:

 Absolutny, generalny zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, obowiązujący całą dobę, wynikający z rozporządzenia RM jest szerszy i wykracza poza granice wynikające z rozporządzenia prezydenckiego. Formułując ograniczenie wynikające z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia tak szeroko (generalnie – w odniesieniu do całego obszaru objętego stanem nadzwyczajnym i całej doby, nie zaś do oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów i czasu ustalonego)

Rada Ministrów wyszła poza ramy określone w rozporządzeniu prezydenckim, a więc zakaz ten – jako wykraczający poza granice wyznaczone przez rozporządzenie mające umocowanie konstytucyjne – jest z przyczyn formalnych z Konstytucją RP niezgodny;

Brak jest nadto przesłanek wskazujących, że jedynie bezwzględne i absolutne zakazy przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, utrwalania za pomocą środków technicznych wyglądu lub innych cech wymienionych w rozporządzeniu miejsc, obiektów lub obszarów, czy też bezwzględna kompetencja do odmowy udzielenia jakiejkolwiek informacji publicznej dotyczącej czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji są konieczne dla osiągnięcia zakładanych przez Prezydenta RP i Radę Ministrów celów. Wręcz przeciwnie: należy ocenić, że konieczność zapewnienia konstytucyjnych: wolności poruszania się, wolności słowa, wolności prasy i innych środków społecznego przekazu, prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne nakazuje Radzie Ministrów oraz Prezydentowi (stojącemu na straży przestrzegania Konstytucji, a więc w pewnym sensie także gwaranta wolności i praw człowieka) limitować wprowadzane ograniczenia i zakazy;

 Wymienione ograniczenia nadto, mimo że służą zapewnieniu w art. 10 ust 2 EKPC bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej, bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, niemniej ingerencje te, z uwagi na ich absolutny i bezwzględny charakter, nie są konieczne w demokratycznym społeczeństwie. Jednocześnie naruszają one w istotnym stopniu wolność słowa, wolność mediów, prawo do informacji publicznej.

Nadawanie bezprawiu pozorów prawa

dr hab. Ryszard Piotrowski, prof. UW

Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

dr hab. RYSZARD PIOTROWSKI, Konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiegodr hab. RYSZARD PIOTROWSKI, Konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego Fot. Kuba Atys / Agencja Gazeta


Opinia o zgodności z Konstytucją RP pozbawienia dziennikarzy dostępu do obszaru obowiązywania stanu wyjątkowego

Tezy opinii:

pozbawienie dziennikarzy dostępu do obszaru obowiązywania stanu wyjątkowego, na skutek pominięcia w par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ograniczeń wolności i praw w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego1 dziennikarzy jako osób, których nie dotyczą ograniczenia zakazu przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, jest niezgodne z:

  • - art. 7, art. 9, art. 228 ust. 1, art. 228 ust. 3, art. 228 ust. 5, art. 230 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
  • - art. 22 ust. 1 ustawy o stanie wyjątkowym,
  • - art. 10 ust. 2 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności3,
  • - art. 4 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych4.

Uzasadnienie:

 1. Pozbawienie dziennikarzy dostępu do obszaru obowiązywania stanu wyjątkowego nie zostało ustanowione w żadnym przepisie ustawy, ale wynika z interpretacji jej art. 18 ust. 2 pkt 1, w myśl którego w czasie stanu wyjątkowego „mogą być wprowadzone nakazy lub zakazy przebywania lub opuszczania w ustalonym czasie oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów". Nie ma tu mowy o dziennikarzach.

Dziennikarzy dotyczy art. 20 ust. 1 ustawy (cenzura prewencyjna, emisja sygnałów uniemożliwiających nadawanie lub odbiór przekazów radiowych, telewizyjnych lub dokonywanych poprzez urządzenia i sieci telekomunikacyjne), art. 21 ustawy (nakazanie wyłączenia urządzeń łączności, ograniczenie dostępu do informacji publicznej), ewentualnie art. 17 ust. 1 ustawy (odosobnienie), art. 19 ust. 1 ustawy (rozmowa ostrzegawcza). Ustawa nie przewiduje żadnych innych ograniczeń pracy dziennikarzy, a w szczególności dostępu do obszaru objętego stanem wyjątkowym. Ze względu na podstawowe znaczenie prawa do informacji w demokratycznym państwie prawnym i podstawowe zasady obowiązujące w tym państwie, ustalanie ograniczania praw i wolności w drodze domniemania nie jest możliwe, nawet w stanie nadzwyczajnym.

Rozporządzenie Prezydenta RP w sprawie wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze części województwa podlaskiego oraz części województwa lubelskiego również nie zawiera żadnych ograniczeń pracy dziennikarzy.

W ogóle nie wspomniano tam o dziennikarzach. Pośrednio pracy dziennikarzy dotyczy wprowadzone w tym rozporządzeniu „ograniczenie dostępu do informacji publicznej dotyczącej czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji" (par. 2 pkt 7). Z przepisu tego nie wynika jakiekolwiek ograniczenie dostępu do obszaru objętego stanem wyjątkowym.

W konsekwencji rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ograniczeń wolności i praw w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego nie posługuje się w ogóle pojęciem „dziennikarz", czy też takimi pojęciami, jak „telewizja", „prasa", „media". W rozporządzeniu tym w par. 2 ust. 1 zamieszczono katalog wyłączeń od ustalonych w rozporządzeniu ograniczeń. W katalogu nie wymieniono dziennikarzy i innych pracowników mediów.

W tym zakresie zatem, w jakim w par. 2 przedmiotowe rozporządzenie Rady Ministrów pomija dziennikarzy, jest ono niezgodne z art. 22 ust. 1 ustawy, ponieważ pomijając dziennikarzy ogranicza ich prawa wbrew ustawie o stanie wyjątkowym, a tym samym wykracza poza zakres upoważnienia do wydania tego rozporządzenia, określony w art. 22 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia „zakres wprowadzenia i stosowania ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela" ustalonych przez Prezydenta RP w rozporządzeniu, „uwzględniając w możliwym stopniu minimalizację indywidualnych i społecznych uciążliwości wynikających ze stosowania tych ograniczeń". Prezydent RP, w myśl art. 3 ust. 2 ustawy, określa w rozporządzeniu, które wydaje „rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela", ale tylko „w zakresie określonym ustawą".

Skoro zatem w ustawie nie wprowadzono ograniczeń dostępu dziennikarzy do obszaru objętego stanem wyjątkowym, a także – w konsekwencji – nie wprowadzono takich ograniczeń w rozporządzeniu Prezydenta RP, to pominięcie dziennikarzy w katalogu wyłączeń od wprowadzonych w rozporządzeniu Rady Ministrów ograniczeń narusza określone w art. 22 ust. 1 ustawy zasady stanowienia tego rozporządzenia.

Zarówno rozporządzenie Prezydenta RP w sprawie wprowadzenia stanu wyjątkowego, jak i rozporządzenie Rady Ministrów, nie może wykroczyć poza zakres ograniczeń wprowadzonych w ustawie. Inaczej mówiąc niezgodne z art. 22 ust. 1 ustawy jest dopuszczenie w rozporządzeniu Rady Ministrów, poprzez pominięcie dziennikarzy w katalogu wyłączeń od ograniczeń, takiej interpretacji zakazu „przebywania w ustalonym czasie w oznaczonych miejscach, obiektach i obszarach położonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym", która obejmuje dziennikarzy, podczas gdy tak ustawa, jak i rozporządzenie Prezydenta RP, takiego ograniczenia nie przewidują.

 2. Domniemywanie istnienia ograniczeń praw i wolności, których nie ma w ustawie o stanie wyjątkowym i nadawanie temu ograniczeniu waloru prawnego poprzez pominięcie dziennikarzy w katalogu zwolnionych od ograniczeń, jest nadawaniem bezprawiu pozoru prawa. Władze publiczne, także w stanie nadzwyczajnym, nie mogą działać inaczej, jak na podstawie i w granicach prawa, a nie domniemania kompetencji. Stanowi o tym art. 7 Konstytucji RP.

Stworzenie pozaustawowych ograniczeń w kwestionowanych przepisach rozporządzenia Rady Ministrów powoduje, że egzekwując te ograniczenia władze publiczne działają wbrew wymaganiom określonym w art. 7 Konstytucji RP, a zatem nie na podstawie i w granicach prawa. Art. 7 Konstytucji RP zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej6.

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego art. 7 Konstytucji RP „nakłada przede wszystkim na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami kompetencyjnymi. Z art. 7 Konstytucji nie wypływają inne uprawnienia poza wynikającymi już z innych norm prawnych. Jego "samoistne" znaczenie sprowadzić można istotnie do dyrektywy interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone"7. A zatem, skoro nie zakazano wprost obecności dziennikarzy na terenie objętym stanem wyjątkowym, to jest ona dozwolona.

W myśl stanowiska Trybunału Konstytucyjnego treść zawartej w art. 7 zasady legalizmu „sprowadza się do nałożenia na organy władzy publicznej obowiązku działania „na podstawie i w granicach prawa". Działania tych organów, zgodnie z art. 7 Konstytucji, są wyznaczone przez prawo, w którym winna być zawarta zarówno podstawa działania, jak też zakreślone granice działania"8.

 3. Art. 228 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że stan nadzwyczajny może zostać wprowadzony w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Ograniczenia dotyczące prawa do informacji, w tym praw dziennikarzy, są możliwe w stanie wyjątkowym, ale wtedy, kiedy możliwe jest wprowadzenie stanu wyjątkowego. Jednakże w istniejącym stanie faktycznym wprowadzenie stanu wyjątkowego nie było możliwe, ponieważ nie wykazano, że zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające.

4. Art. 228 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że zakres ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela w stanie nadzwyczajnym określa ustawa. Jak już wskazano ustawa o stanie wyjątkowym nie przewiduje żadnych ograniczeń pracy dziennikarzy na obszarze objętym stanem wyjątkowym, polegających na tym, że nie mają oni dostępu do tego obszaru. Nie wprowadzono takich ograniczeń ani w rozporządzeniu Prezydenta RP, ani w rozporządzeniu Rady Ministrów. W takim razie ustalanie tych ograniczeń w drodze wykładni przepisu ustalającego zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym nie jest oparte na ustawie, ale na wykorzystaniu ustawy do rozszerzenia ograniczeń stanu wyjątkowego w drodze domniemania. Temu służy również pominięcie dziennikarzy w ustalonym w rozporządzeniu Rady Ministrów katalogu tych, do których nie stosuje się ograniczeń. To pominięcie powoduje, że ograniczenia znajdują zastosowanie do dziennikarzy, a zatem pominięcie umożliwia niezgodność rozporządzenia ze standardem konstytucyjnym, wymagającym, by było ono zgodne z ustawą. Stosownie do postanowień ustawy o stanie wyjątkowym można ograniczyć przekazywanie informacji przez dziennikarzy w strefie obowiązywania stanu wyjątkowego, ale nie można ograniczyć ich zbierania.

 5. Art. 228 ust. 5 Konstytucji RP stanowi, że działania podjęte w wyniku stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa. Uniemożliwienie dziennikarzom dostępu do obszaru objętego stanem wyjątkowym nie jest działaniem odpowiadającym stopniowi zagrożenia. Nie stwarzają takiego zagrożenia dziennikarze.

Przeciwnie, to brak informacji o sytuacji na obszarze przygranicznym i poczynaniach władz publicznych, zwiększa zagrożenie dla stanu akceptacji działań władzy przez obywateli, co jest podstawowym warunkiem normalnego funkcjonowania państwa.

W okresie poprzedzającym wprowadzenie stanu wyjątkowego nie wskazano, w jaki sposób dziennikarze zagrażają bezpieczeństwu mieszkańców i porządkowi publicznemu. Nie wprowadzono żadnych rozwiązań przewidujących umożliwienie dziennikarzom choćby ograniczonego dostępu do obszaru obowiązywania stanu wyjątkowego. Wykluczenie dziennikarzy z tego obszaru jest rezultatem nadania przepisowi ustawy o stanie wyjątkowym takiego znaczenia, które uzasadnia arbitralne i nieproporcjonalne działanie władz w obszarze obowiązywania stanu wyjątkowego, oparte na faktycznej możliwości stosowania przymusu, ale nie na prawie. Działania władz nie odpowiadają stopniowi zagrożenia także dlatego, że pozbawienie dziennikarzy dostępu do strefy obowiązywania stanu wyjątkowego odbiera, bez wystarczającej podstawy ustawowej, wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji), przysługującą na obszarze, na którym stan wyjątkowy nie został wprowadzony.

6. Art. 230 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że stan wyjątkowy można wprowadzić w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego. Dostęp dziennikarzy do strefy przygranicznej nie może być uznany za źródło wymienionych zagrożeń, a zatem wprowadzane ograniczenia nie mogą dotyczyć dziennikarzy. Przeciwnie, pozbawienie dziennikarzy dostępu do strefy objętej stanem wyjątkowym nie służy ani bezpieczeństwu obywateli, ani porządkowi publicznemu, ale sprowadza immanentne ryzyko związane z podejmowaniem przez władze działań poza zakresem kontroli sprawowanej przez opinię publiczną za pośrednictwem mediów. Wprowadzenie stanu wyjątkowego nie może zmieniać charakteru państwa i nie może sprowadzać zagrożenia dla jego konstytucyjnego ustroju, który pozostaje takim, jakim był także po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego, będącego z założenia stanem ograniczonym w zakresie stosowanych rozwiązań i w okresie ich obowiązywania. Wprowadzenie stanu wyjątkowego nie oznacza, że Rzeczpospolita staje się państwem stanu wyjątkowego, co mogłoby nastąpić w rezultacie ekscesywnego stosowania przepisów w tym zakresie, prowadzącego do naruszania Konstytucji RP, z czym mamy do czynienia w odniesieniu do dostępu dziennikarzy do strefy objętej stanem wyjątkowym.

7. Art. 10 ust. 2 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowi, że ograniczenie korzystania z wolności wyrażania opinii może podlegać ograniczeniom przewidzianym przez ustawę. Jak już wspomniano ograniczenie dostępu dziennikarzy do obszaru obowiązywania stanu wyjątkowego nie jest ograniczeniem przewidzianym przez ustawę. Ograniczenie to ma charakter faktyczny i polega na uznaniu, że ustawa pozwala na wprowadzenie tego rodzaju ograniczenia i w związku z tym możliwe jest pominięcie dziennikarzy w zamieszczonym w rozporządzeniu Rady Ministrów katalogu niepodlegających przewidzianym w tym rozporządzeniu ograniczeniom. Jednakże brak w ustawie o stanie wyjątkowym wskazania, że możliwe jest uniemożliwienie pracy dziennikarzy na obszarze obowiązywania stanu wyjątkowego, wyklucza odnalezienie podstawy prawnej do tego rodzaju ograniczenia w interpretacji przepisu ustawy, który nie odnosi się do dziennikarzy czy prawa do informacji, a dotyczy ograniczenia wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej.

8. Art. 4 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych stanowi, że w przypadku, gdy „wyjątkowe niebezpieczeństwo publiczne zagraża istnieniu narodu i zostało ono urzędowo ogłoszone", można „podjąć kroki mające na celu zawieszenie stosowania zobowiązań" wynikających z Paktu „w zakresie ściśle odpowiadającym wymogom sytuacji, pod warunkiem, że kroki te nie są sprzeczne" z „zobowiązaniami z prawa międzynarodowego". Jednakże w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło „wyjątkowe niebezpieczeństwo publiczne zagrażające istnieniu narodu" i nie zostało ono „urzędowo ogłoszone". Podjęte wbrew ustawie o stanie wyjątkowym kroki, polegające na pominięciu dziennikarzy wśród katalogu wyłączonych spod ograniczeń zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów, są sprzeczne z zobowiązaniami Rzeczypospolitej wynikającymi z Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, dotyczącymi określenia ograniczeń wolności wyrażania opinii w ustawie, czego zabrakło w przypadku ograniczenia dostępu dziennikarzy do strefy objętej stanem wyjątkowym.

 9. W myśl art. 9 Konstytucji RP Rzeczpospolita przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Tym samym, niezgodność ograniczenia dostępu dziennikarzy do obszaru objętego stanem wyjątkowym ze standardem dopuszczalności ograniczenia ustalonym w Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych, oznacza zarazem niezgodność z art. 9 Konstytucji RP.

Zasadą powinien być nieograniczony dostęp dziennikarzy do stref kryzysu

Opinia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka

Helsińska Fundacja Praw CzłowiekaHelsińska Fundacja Praw Człowieka Fot. Dawid Żuchowicz / Agencja Gazeta

1. Uwagi wstępne

Niniejsza opinia dotyczy ograniczeń w zakresie wolności mediów wprowadzonych w związku ze stanem wyjątkowym obowiązującym od dnia 2 września 2021. Stan wyjątkowy został wprowadzony na mocy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 września 2021 r. w sprawie wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze części podlaskiego oraz części województwa lubelskiego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1612; dalej: Rozporządzenie Prezydenta). Przedmiotowe ograniczenia zostały doprecyzowane w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 września 2021 r. w sprawie ograniczeń wolności i praw w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1613; dalej: Rozporządzenie Rady Ministrów).

Rozporządzeniem z dnia 2 września 2021 r. Rzeczypospolitej wprowadził stan wyjątkowy na obszarze części województwa podlaskiego i części województwa lubelskiego. Dnia 6 września rozporządzenie to zostało rozpatrzone przez Sejm, który odrzucił wniosek o jego uchylenie. Tym samym, stan wyjątkowy obowiązuje w okresie 30 dni od 2 września 2021 r.

Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka (dalej: HFPC) dotychczasowa obserwacja sytuacji na wschodniej granicy Polski nie wskazuje na istnienie obecnie uzasadnionych powodów wprowadzenia stanu wyjątkowego na tym obszarze, a rząd nie przedstawił informacji, które przekonująco dowodziłyby spełnienia warunków, w których dopuszczalne jest podjęcie takiego kroku.

Zasadność wprowadzenia stanu wyjątkowego nie jest jednak przedmiotem tej opinii. Stanowisko w tej sprawie HFPC wyraziła bowiem wcześniej.

Stan wyjątkowy wszedł w życie i obowiązuje już na terenie 183 miejscowości w okresie 30 dni od 2 września. W poniższej analizie skupiamy się na proporcjonalności wprowadzonych ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które w sposób szczególny dotykają mediów. Mowa tu przede wszystkim o zakazie przebywania w strefie objętej stanem wyjątkowym, przy czym dziennikarze nie mogą być wyłączeni spod tego ograniczenia, tak jak to zagwarantowano dla szeregu innych kategorii podmiotów w § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów. Ponadto, na obszarze objętym stanem wyjątkowym zakazano utrwalania za pomocą środków technicznych wyglądu lub innych cech określonych miejsc, obiektów lub obszarów, położonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym (§ 2 pkt 5 Rozporządzenia Prezydenta) oraz ograniczono dostęp do informacji publicznej w zakresie „czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji". Połączenie trzech wymienionych ograniczeń w praktyce zawiesza wolność mediów w pasie granicznym oraz prawo społeczeństwa do pozyskiwania rzetelnych informacji o prowadzonych tam zintensyfikowanych działaniach służb państwa.

2. Ocena prawna

Opisane ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności lub praw odnoszące się do możliwości wykonywania pracy przez dziennikarzy budzą wątpliwości z punktu widzenia zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 228 ust. 5 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że „działania podjęte w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa". Zasada proporcjonalności została potwierdzona w art. 15 ust. 2 ustawy o stanie wyjątkowym (Dz.U. z 2002 r. Nr 117 poz. 985), który stanowi, że ograniczenia wolności i praw w stanie wyjątkowym powinny odpowiadać charakterowi oraz intensywności zagrożeń stanowiących przyczyny wprowadzenia stanu wyjątkowego, a także zapewniać skuteczne przywrócenie normalnego funkcjonowania państwa. Co więcej, art. 22 ust. 1 ustawy o stanie wyjątkowym wprowadza wymóg, by rozporządzenie Rady Ministrów dookreślające zakres ograniczeń praw i wolności w stanie wyjątkowym uwzględniało „w możliwym stopniu minimalizację indywidualnych i społecznych uciążliwości wynikających ze stosowania tych ograniczeń".

W świetle powyższego, zasadne zdaje się pytanie o proporcjonalność praktycznego zawieszenia wolności mediów i prawa społeczeństwa do pozyskiwania informacji, w obliczu uzasadnień przedstawianych przez rząd. Wskazać należy, że wolność prasy i innych środków Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) regularnie powołuje się na prawo społeczeństwa do otrzymywania rzetelnych informacji o sprawach wagi publicznej oraz na fundamentalną rolę prasy w tym zakresie.

Z uwagi na znaczenie wolnych mediów dla społeczeństw demokratycznych, zaś w szczególności na ich rolę czynnika kontrolnego, wolność mediów winna podlegać szczególnej ochronie. Ochrona ta powinna zaś być szczególnie intensywna w przypadku istotnego znaczenia publicznego danej wypowiedzi dziennikarskiej.

W tym  kontekście, nie powinno ulegać wątpliwości, że obecna sytuacja na granicy polsko-białoruskiej to sprawa o ważkim znaczeniu dla społeczeństwa jako całości, a ograniczenie wolności mediów oraz prawa do pozyskiwania rzetelnych informacji przez społeczeństwo w związku ze stanem nadzwyczajnym stanowi niewątpliwie znaczną społeczną dolegliwość oraz sytuację niekorzystną z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa opartego na pluralistycznej debacie publicznej. Co więcej, praktyczne zawieszenie działalności dziennikarzy i dziennikarek na tym obszarze bezpośrednio uderza również w istotę funkcji kontrolnej mediów, uniemożliwiając dokumentowanie i nagłaśnianie nadużyć funkcjonariuszy państwowych, co nie pozostaje bez wpływu na możliwość zapobiegania tego rodzaju nieprawidłowościom. Ponadto podkreślenia wymaga, że ETPC uważa za szczególnie niebezpieczne nakładanie ograniczeń prewencyjnych, tj. uniemożliwiających dotarcie informacji do odbiorcy. Decyzje o ograniczeniu tego typu informacji powinny być dokładnie uzasadniane. Uprzednie ograniczenia są szczególnym typem ingerencji w swobodę wypowiedzi, który należy stosować z daleko posuniętą ostrożnością, jedynie w wyjątkowych przypadkach, jako środek szczególnie groźny dla wolności słowa.

Należy również podkreślić, że w ocenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, możliwość uzyskiwania bezpośrednich informacji z pierwszej ręki na podstawie bezpośredniej obserwacji na miejscu zdarzania stanowi istotny element pracy dziennikarskiej, a opinia publiczna nie powinna być pozbawiona szansy na otrzymywanie takich informacji.  ETPC wprost podkreśla przy tym, że interes publiczny w relacjonowaniu wydarzeń z określonych miejsc jest szczególnie istotny, gdy w grę wchodzi postępowanie władz wobec grup szczególniewrażliwych (ang. vulnerable groups), takich jak osoby ubiegające się o azyl. Zdaniem ETPC kontrolna funkcja mediów właśnie w takich kontekstach nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ ich obecność stanowi gwarancję, że władze mogą zostać pociągnięte do odpowiedzialności za swoje postępowanie. Szczególnie ważna w takich okolicznościach jest możliwość bezpośredniego zbierania informacji – przeprowadzenia rozmów z osobami ubiegającymi się o azyl i uzyskanie z pierwszej ręki wiadomości na temat ich sytuacji.

Trybunał bezpośrednio uznaje również, że kwestia tego, czy państwo wypełnia swoje międzynarodowe zobowiązania wobec osób ubiegających się o azyl oraz czy ta szczególnie wrażliwa grupa ma możliwość pełnego korzystania z praw człowieka, jest sprawą „bezspornie godną uwagi i mającą duże znaczenie publiczne". Ograniczenie wolności wypowiedzi w stanie nadzwyczajnym co do zasady jest dopuszczalne, zarówno na gruncie Konstytucji, jak i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, która to, w swym art. 15, również wyraża zasadę proporcjonalności. Tym niemniej, wedle Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, naczelnym celem stanu nadzwyczajnego powinna być ochrona wartości demokratycznych, takich jak pluralizm, tolerancja i otwartość. Wystąpienie sytuacji nagłej, którą uzasadnia się wprowadzenie stanu nadzwyczajnego, nie może stać się pretekstem do ograniczenia debaty publicznej, gdyż to samo w sobie zagraża ustrojowi, który stan nadzwyczajny powinien ochraniać. W związku z powyższym, zasadne wydaje się przywołanie międzynarodowych standardów dotyczących relacjonowania przez dziennikarzy szeroko pojętych sytuacji kryzysowych. W szczególności podkreślenia wymaga, że co do zasady, w odpowiedzi na sytuacje kryzysowe (takie jak katastrofy naturalne, konflikty zbrojne, wewnętrzne zagrożenia dla porządku publicznego itp.) władze nie powinny reagować wprowadzeniem ograniczeń dla wolności wypowiedzi. Jak zauważa Komitet Ministrów Rady Europy, to właśnie w takich sytuacjach prawo do otrzymywania informacji umożliwiających opinii publicznej ocenę działań władzy nabiera szczególnego znaczenia. Organ ten podkreśla, że w takich okolicznościach media mogą odegrać kluczową rolę w informowaniu opinii publicznej o możliwych naruszeniach prawa krajowego oraz międzynarodowego, a w ten sposób mogą one przyczynić się do zapobiegania dalszym naruszeniom i cierpieniom.

Wszelkie wyjątki od ochrony swobody wypowiedzi powinny być wprowadzane w zgodzie z obowiązującym prawem, w celu ochrony wartości uznanych przez prawo międzynarodowe, a także powinny rzeczywiście zmierzać do ich ochrony.  Dotyczy to również ograniczeń w wolności poruszania się dziennikarzy po danym obszarze.

Nieograniczony dostęp dziennikarzy do stref kryzysu powinien być zawsze zasadą, od której wyjątki powinny być interpretowane ściśle.

W sytuacjach szczególnie problematycznych, gdy uzasadnione jest ograniczenie dostępu dziennikarzy do miejsc objętych sytuacją kryzysową, Komitet Ministrów Rady Europy rekomenduje natomiast system akredytacji, który pozwalałby na dostęp do określonych miejsc akredytowanym dziennikarzom.  System ten powinien być wdrożony w sposób, który uwzględnia zasadę niedyskryminacji przy przyznawaniu akredytacji, a sama procedura powinna być przejrzysta i odpowiednio szybka. Co więcej, taki system akredytacji może być wprowadzany tylko w zakresie niezbędnym w danych okolicznościach. Zasadą powinno być przyznawanie akredytacji, a odmowy powinny następować wyjątkowo i muszą być uzasadnione.  Decyzje w sprawie akredytacji powinny być poddane kontroli niezależnego organu. Tego rodzaju system, choć również istotnie ograniczając wolność mediów, pozwalałby jednakże w większym stopniu na dostosowywanie stopnia tego ograniczenia do sytuacji, a tym samym mógłby zostać wykorzystany do zapewnienia zgodności ograniczeń z zasadą proporcjonalności (przy założeniu, że w ogóle jakiekolwiek ograniczenia w swobodzie poruszaniu się dziennikarzy byłyby potrzebne). Dodatkowo pragniemy zauważyć, że Komitet Ministrów Rady Europy zwraca również uwagę, że co do zasady pracownicy mediów nie powinni być zobowiązani przez organy ścigania do przekazywania informacji lub materiałów (np. notatek, fotografii, nagrań audio i wideo) zebranych w kontekście relacjonowania sytuacji kryzysowych, ani też materiały takie nie powinny podlegać zatrzymaniu w celu wykorzystania w postępowaniu sądowym. Wszelkie wyjątki od tej zasady są dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie. 

Wobec powyższego, poważne wątpliwości budzi zastosowanie tak dolegliwego społecznie środka jak całkowite zawieszenie wolności mediów w obliczu obecnych wydarzeń na granicy polsko-białoruskiej. Wątpliwości te są tym większe, gdy weźmie się pod uwagę wypowiedzi członków rządu, świadczące o tym, że właściwe służby w istocie panują nad sytuacją na granicy. Tego rodzaju uspokajające stanowiska, dające w istocie do zrozumienia, że sytuacja na granicy znajduje się pod kontrolą służb, stoją w sprzeczności z oficjalnym uzasadnieniem potrzeby wprowadzenia przedmiotowych ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności, które to winny być stosowane wyłącznie w sytuacji, gdy zwykłe konstytucyjne środki są niewystarczające oraz mając na względzie możliwą minimalizację społecznych uciążliwości.

Odnotować należy sprzeczność w komunikatach płynących ze strony rządowej. Z jednej bowiem strony wprowadza się bardzo dolegliwe dla społeczeństwa środki, oznaczające w istocie zawieszenie prawa do pozyskiwania informacji na czas trwania stanu wyjątkowego, z drugiej zaś politycy związani z rządem przekonują, że zaistniała na granicy sytuacja nie prowadzi do stanu, w którym właściwe służby nie radziłyby sobie z sytuacją. Wobec powyższego, wątpliwości budzi zarówno rodzaj jak i stopień społecznej dolegliwości wprowadzonych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw w zakresie wolności mediów oraz prawa do pozyskiwania informacji. W szczególności, niezrozumiałym jest, dlaczego nie zdecydowano się na jedynie częściowe ograniczenie dostępu dziennikarzy na teren objęty stanem wyjątkowym, w postaci wprowadzenia możliwości uzyskania przepustki od właściwego miejscowo komendanta placówki Straży Granicznej (tak jak to przewidziano dla szczególnych wypadków konieczności bezpośredniego spotkania z osobą zamieszkałą na obszarze objętym stanem nadzwyczajnym w § 2 ust. 1 pkt 16 Rozporządzenia Rady Ministrów).

Tego rodzaju rozwiązanie byłoby bliższe cytowanym wyżej standardom międzynarodowym oraz niewątpliwie mniej uciążliwe dla społeczeństwa. Z podobnych względów niezrozumiałe jest całkowite zawieszenie prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie „czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji". Warto podkreślić, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, prawo to realizuje się w indywidualnych postępowaniach administracyjnych.

Trudno zrozumieć, dlaczego ochrona wartości, którymi uzasadnia się wprowadzenie stanu wyjątkowego, nie może się realizować przez odpowiednie decyzje w tychże postępowaniach, które podlegałyby jednakowoż kontroli sądowej.

3. Wnioski

W opinii HFPC, celowość i proporcjonalność wprowadzonych ograniczeń w zakresie wolności mediów oraz prawa społeczeństwa do pozyskiwania informacji budzi poważne wątpliwości. Bezpośrednim skutkiem ustanowionych zakazów jest praktyczne wyłączenie terenu stanu wyjątkowego spod kontroli społecznej. Skutek ten jest szczególnie niepokojący w sytuacji, gdy wcześniejsze obserwacje wskazywały na naruszenia prawa w zakresie obowiązków świadczenia pomocy humanitarnej i ochrony międzynarodowej.

Brak obecności przedstawicieli mediów i innych osób, które mogłyby dokumentować i nagłaśniać nieprawidłowości i nadużycia władzy, rodzi poważne obawy, że będą one kontynuowane lub nawet rozszerzane.

Wątpliwości co do proporcjonalności ograniczeń zdają się tym bardziej uzasadnione, że z niektórych wypowiedzi pracowników administracji rządowej wynika, że sytuacja na granicy wcale nie uzasadniała podjęcia tak uciążliwych społecznie środków jak zawieszenie wskazanych praw. Wprowadzenie tak daleko idących ograniczeń w zakresie wolności mediów i prawa do pozyskiwania informacji oraz swego rodzaju rozdźwięk między tymi środkami, a informacjami płynącymi z pasa przygranicznego, każe zadać pytanie o rzeczywisty cel tych ograniczeń. Zastrzeżenia te pogłębia również fakt niewykorzystania możliwości sięgnięcia po mniej dolegliwe środki, takie jak system akredytacji, które – wciąż będąc środkami nadzwyczajnymi i poważnie ingerującymi w wolność słowa – nie prowadziłyby do praktycznie całkowitego wyłączenia danego obszaru spod kontroli społecznej.

Rolą dziennikarzy w państwie demokratycznym jest informowanie społeczeństwa o sprawach budzących istotne zainteresowanie społeczne

Rzecznik Praw Obywatelskich prof. Marcin Wiącek zwraca się do premiera Morawieckiego o wyjaśnienia, dlaczego dziennikarzom zabroniono przebywać na obszarze stanu wyjątkowego

Marcin WiącekMarcin Wiącek Fot. Sławomir Kamiński / Agencja Gazeta

Szanowny Panie Premierze

1. Rozporządzeniem z dnia 2 września 2021 r. (Dz.U. poz. 1621) Prezydent  Rzeczypospolitej Polskiej wprowadził – na wniosek Rady Ministrów – stan wyjątkowy na obszarze części województwa podlaskiego oraz części województwa lubelskiego. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 230 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca br. o stanie wyjątkowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1928). Szczegółowy zakres ograniczeń wolności i praw człowieka w czasie stanu wyjątkowego został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 września 2021 r. w sprawie ograniczeń wolności i praw w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego (Dz.U. poz. 1613), wydanym na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o stanie wyjątkowym.

2. Zgodnie z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, „W sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej". Jak stanowi art. 230 ust. 1 Konstytucji RP, stan wyjątkowy może być wprowadzony „w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego".

Jak wskazano w § 1 rozporządzenia Prezydenta RP, przyczyną wprowadzenia stanu wyjątkowego jest „szczególne zagrożenie bezpieczeństwa obywateli oraz porządku publicznego", co ma związek z „obecną sytuacją na granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej z Republiką Białorusi". Sytuację na granicy polsko-białoruskiej oraz zagrożenia, jakie wiążą się z tą sytuacją, opisano w szczególności w uchwale Rady Ministrów z dnia 31 sierpnia 2021 r., zawierającej skierowany na podstawie art. 230 ust. 1 Konstytucji RP wniosek do Prezydenta RP o wprowadzenie stanu wyjątkowego. Jak poinformowano, w sierpniu br. miało miejsce około 3000 prób nielegalnego przekroczenia granicy, co miało związek z zamierzonymi i zaplanowanymi działaniami służb białoruskich, zmierzającymi do destabilizacji sytuacji na granicy polsko-białoruskiej (a także na granicy Republiki Białoruś z Litwą i Łotwą). Rząd wyjaśnił ponadto, że wprowadzenie stanu wyjątkowego na przygranicznej części terytorium Polski jest konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa obywateli polskich przez Straż Graniczną i Wojsko Polskie. Dodatkowe informacje na temat przyczyn wprowadzenia stanu wyjątkowego podano na konferencjach prasowych z udziałem m.in. Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów oraz innych przedstawicieli Rady Ministrów.

3. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich konstytucyjne organy władzy wykonawczej zaangażowane w procedurę wprowadzenia stanu wyjątkowego (Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów) dysponują znacznym zakresem swobody oceny sytuacji z punktu widzenia niezbędności podjęcia decyzji w tej mierze. To bowiem na tych organach spoczywa w pierwszym rzędzie odpowiedzialność za zapobieganie zagrożeniom wskazanym w Konstytucji (K. Prokop, Stany nadzwyczajne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Białystok 2005, s. 21). Decyzję w przedmiocie wprowadzenia stanu wyjątkowego potwierdza Sejm RP w trybie określonym w art. 231 Konstytucji RP. W literaturze trafnie podkreśla się, że możemy w tym przypadku mówić o tzw. materialnie ograniczonym uznaniu, co jednak nie wyklucza następczych form odpowiedzialności politycznej lub prawnej osób, które doprowadziły do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2020, s. 460). Cytowane wyżej przesłanki dopuszczalności wprowadzenia stanu wyjątkowego zostały świadomie określone przez twórców Konstytucji w sposób nieostry, pozostawiając organom decydującym – jak wskazuje się w doktrynie – „ocenę rodzaju i stanu zagrożenia jako spełniających warunki stanu wyjątkowego" (K. Działocha, uwaga 1 do art. 230 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), t. IV, Warszawa 2005, s. 3–4; por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 980). Na margines uznania państwa w podjęciu decyzji o  wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego (zastosowania tzw. klauzuli derogacyjnej) wskazuje się również w orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zob. np. wyrok ETPCz z dnia 18 stycznia 1978 r. w sprawie Irlandia przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, nr 5310/71, pkt 207; zob. też B. Latos, Klauzula derogacyjna i limitacyjna w europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Warszawa 2008, s. 69 i nast.).

Mając na uwadze powyższy standard konstytucyjny i międzynarodowy, a także okoliczność, że ani Rzecznik Praw Obywatelskich, ani opinia publiczna mogą nie dysponować pełnią informacji co do okoliczności towarzyszących wydarzeniom na granicy polsko-białoruskiej, uwzględniając ponadto dynamiczny charakter tych wydarzeń, których następstwa mogą mieć istotny wpływ na bezpieczeństwo obywateli, nienaruszalność terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz porządek publiczny – Rzecznik Praw Obywatelskich nie dostrzega podstaw do kwestionowania zasadności wprowadzenia stanu wyjątkowego w dniu 2 września 2021 r. z punktu widzenia przesłanek, o których mowa w art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 Konstytucji RP. Tezę tę wzmacnia okoliczność, że również na Litwie i Łotwie władze – dostrzegając analogiczne zagrożenia na granicy z Republiką Białorusi – zdecydowały się na wprowadzenie stanów nadzwyczajnych.

O tym, czy zostały spełnione konstytucyjne przesłanki, uzasadniające wprowadzenie stanu wyjątkowego, przede wszystkim powinien rozstrzygnąć Sejm RP, rozpatrując w trybie art. 231 Konstytucji RP rozporządzenie Prezydenta. Aby decyzja Sejmu RP była oparta na rzetelnych podstawach faktycznych, Rada Ministrów – jako podmiot inicjujący wprowadzenie stanu wyjątkowego – zobowiązana jest dostarczyć posłom wszelkie niezbędne informacje, umożliwiające podjęcie decyzji respektującej konstytucyjne warunki wprowadzenia stanu nadzwyczajnego.

4. Zgodnie z art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, „Działania podjęte w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa". Przepis ten, wyrażający zasadę proporcjonalności działania państwa, ogranicza – można powiedzieć, równoważy – wspomnianą wyżej względną swobodę polityczną organów władzy we wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego (por. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 256). Wskazana wyżej regulacja konstytucyjna została potwierdzona w art. 15 ust. 2 ustawy o stanie wyjątkowym. Przepis ten stanowi, że rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela określone w rozporządzeniu Prezydenta RP o wprowadzeniu (lub przedłużeniu) stanu wyjątkowego „powinny odpowiadać charakterowi oraz intensywności zagrożeń stanowiących przyczyny wprowadzenia stanu wyjątkowego, a także zapewniać skuteczne przywrócenie normalnego funkcjonowania państwa". Nie ulega wątpliwości, że reguła ta stosuje się również do rozporządzenia Rady Ministrów, wydanego na podstawie art. 22 ust. 1 ww. ustawy. Ponadto wskazany ostatnio przepis nakazuje, aby rozporządzenie Rady Ministrów uwzględniało „w możliwym stopniu minimalizację indywidualnych i społecznych uciążliwości". Również warto wskazać, że klauzula derogacyjna zawarta w art. 15 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPCz) stanowi o tym, że środki uchylające stosowanie niektórych zobowiązań wynikających z Konwencji mogą być wprowadzane tylko „w zakresie ściśle odpowiadającym wymogom sytuacji". Zbliżoną formułą posługuje się art. 4 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (MPPOiP).

Z przedstawionych wyżej przyczyn szczegółowe zasady funkcjonowania państwa, a przede wszystkim zakres wprowadzonych ograniczeń wolności lub praw człowieka, podlegają ocenie z punktu widzenia niezbędności z punktu widzenia realizacji celów, które uzasadniają wprowadzenie stanu nadzwyczajnego. Należy bowiem z całą mocą podkreślić, że wprowadzenie stanu nadzwyczajnego – jakkolwiek łagodzi obowiązujące w „normalnych" okolicznościach warunki dopuszczalności ograniczania wolności i praw konstytucyjnych (określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – to z uwagi na brzmienie art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, jak również wskazanych wyżej postanowień prawa międzynarodowego i ustawy o stanie wyjątkowym, nie wyłącza oceny wprowadzanych na czas stanu nadzwyczajnego regulacji z punktu widzenia zasady proporcjonalności.

Należy ponadto zauważyć, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie zwracał uwagę, iż nawet w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 15 EKPCz, państwa muszą pamiętać, że wszelkie podjęte środki powinny mieć na celu ochronę demokratycznego porządku przed zagrożeniami dla niego i dołożyć wszelkich starań, aby chronić wartości społeczeństwa demokratycznego, takie jak pluralizm, tolerancja i otwartość (por. art. wyrok ETPC z dnia 20 marca 2018 r. w sprawie Mehmet Hasan Altan przeciwko Turcji, nr 13237/17, pkt 210; czy wyrok ETPC z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie Sahin Alpay przeciwko Turcji, nr 16538/17, pkt 180).

5. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich niektóre przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2021 r. mogą rodzić pewne wątpliwości co do zgodności z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 228 ust. 5 Konstytucji, art. 15 ust. 1 EKPCz i art. 4 ust. 1 MPPOiP.

5.1. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w czasie stanu wyjątkowego na obszarze, na którym wprowadzono ten stan, obowiązuje całodobowy „zakaz przebywania". Wyjątki od tego zakazu wylicza § 2 rozporządzenia. O ile zakaz, o którym mowa, sam w sobie nie powinien budzić wątpliwości w warunkach stanu wyjątkowego, o tyle lektura powyższych przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że na wskazanym obszarze bezwzględnie niedopuszczalne jest przebywanie dziennikarzy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914), jak również innych przedstawicieli środków społecznego przekazu rozumieniu art. 14 Konstytucji RP. W szczególności osób tych nie obejmuje „system przepustek", wydawanych przez komendanta placówki Straży Granicznej na podstawie § 2 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia.

Wolność pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o której to wartości mowa w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, może być przedmiotem nadzwyczajnych ograniczeń w czasie stanu wyjątkowego. Nie wymieniono jej bowiem w katalogu tzw. praw niederogowalnych, zawartym w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Niezależnie jednak od tego, ograniczenie ww. wolności – fundamentalnej dla państwa demokratycznego – może nastąpić tylko w takim stopniu, jaki „odpowiada stopniowi zagrożenia", i tylko w takim zakresie, w jakim ograniczenie zmierza „do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa" (art. 228 ust. 5 Konstytucji RP).

Rzecznik Praw Obywatelskich dostrzega racje, dla których dziennikarze i inni przedstawiciele środków społecznego przekazu nie powinni mieć swobodnego wstępu na obszar, na którym wprowadzono stan nadzwyczajny, oraz nieograniczonego prawa do relacjonowania zdarzeń na granicy polsko-białoruskiej. Powstaje jednak pytanie, z jakiego powodu prawodawca nie przewidział wyjątkowej możliwości objęcia ww. osób „mechanizmem przepustkowym", umożliwiającym – np. na podstawie decyzji właściwego komendanta placówki Straży Granicznej – udzielenie niektórym dziennikarzom choćby ograniczonej i kontrolowanej przez odpowiednie służby państwowe możliwości wstępu na obszar objęty stanem wyjątkowym. Należy przypomnieć o tym, że art. 10 EKPCz przyznaje każdemu człowiekowi wolność otrzymywania informacji bez ingerencji władz publicznych, zaś rolą dziennikarzy w państwie demokratycznym jest informowanie społeczeństwa o sprawach budzących istotne zainteresowanie społeczne (por. np. wyrok ETPCz z dnia 23 września 1994 r. w sprawie Jersild przeciwko Danii, nr 15890/89, pkt 31). Sytuacja na granicy polsko-białoruskiej bez wątpienia należy do wskazanej kategorii spraw. Dlatego też Rzecznik Praw Obywatelskich oczekuje wyjaśnienia, czy prawodawca rozważał tego typu rozwiązanie, jak objęcie dziennikarzy i innych przedstawicieli środków społecznego przekazu „mechanizmem przepustkowym", a jeśli tak – dlaczego nie zdecydowano się na jego wprowadzenie. Kwestia ta jest istotna zwłaszcza z tego powodu, że – zgodnie z ustaleniami Rzecznika Praw Obywatelskich – na Litwie, w której z uwagi na analogiczne zagrożenia dla bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego wprowadzono stan nadzwyczajny, funkcjonuje system przepustek dla dziennikarzy, którzy wyrażają wolę przedostania się na teren objęty stanem nadzwyczajnym.

5.2. Kolejną kwestią jest wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów istotne ograniczenie – a wręcz w pewnym zakresie wyłączenie – prawa dostępu do informacji publicznej, wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP. Chodzi o § 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów, zgodnie z którym w czasie stanu wyjątkowego obowiązuje „ograniczenie dostępu do informacji publicznej przez odmowę udostępnienia w sposób określony w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 oraz z 2021 r. poz. 1598) informacji publicznej dotyczącej czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji".

Również w tym przypadku Rzecznik Praw Obywatelskich pragnie podkreślić, że dostrzega racje przemawiające za ograniczeniem w stanie wyjątkowym dostępu do informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Prawo to nie jest wymienione w katalogu tzw. praw niederogowalnych, zawartym w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Powstaje jednak pytanie, dlaczego nie rozważono zastosowania środków łagodniejszych niż generalny i abstrakcyjny, bezwzględny zakaz udostępniania informacji, o których mowa w ww. przepisie rozporządzenia. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP porządek publiczny i bezpieczeństwo państwa są (również w „normalnych" okolicznościach) wartościami, których ochrona może prowadzić do ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

Ochrona tych wartości może jednak być realizowana w indywidualnych postępowaniach, w których każde żądanie informacji publicznej jest oceniane przez właściwy organ dysponujący informacją pod kątem tego, czy ujawnienie jej nie zagrozi porządkowi publicznemu lub bezpieczeństwu państwa. Odmowa zaś udostępnienia informacji publicznej, wydawana w formie decyzji administracyjnej, podlega niezależnej kontroli sądowej, realizowanej przez sąd administracyjny. Jest to bez wątpienia mechanizm lepiej odpowiadający zasadzie proporcjonalnej ingerencji w prawo dostępu do informacji publicznej.

Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z art. 3a Prawa prasowego w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęte więc we wskazanym wyżej zakresie rozwiązania mają również wpływ na możliwość wykonywania pracy przez dziennikarzy. Ścisły związek prawa dostępu do informacji publicznej z wolnością słowa i wolnością mediów powoduje, że połączenie zakazu przebywania dziennikarzy na terenach objętych stanem wyjątkowym z całkowitym wyłączeniem prawa dostępu do informacji publicznej może – również w warunkach stanu wyjątkowego – budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Takie skumulowanie mechanizmów wyłączających jawność prowadzi bowiem do wyłączenia spod wszelkiej w zasadzie społecznej kontroli działań organów publicznych na danym obszarze, co może prowadzić do obniżenia zaufania obywateli do państwa.

Sytuacja ta budzi wątpliwości Rzecznika z uwagi na fakt, że działania podejmowane obecnie na obszarach objętych stanem wyjątkowym wiążą się bezpośrednio z podstawowymi prawami człowieka. Warto również zwrócić uwagę na to, że całkowite wyłączenie dostępu do informacji publicznej dla profesjonalnych dziennikarzy zwiększa ryzyko niekontrolowanego rozprzestrzeniania się nieprawdziwych i niezweryfikowanych informacji lub spekulacji, w szczególności w mediach społecznościowych, co paradoksalnie może w efekcie prowadzić do dodatkowego zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także do osłabienia zaufania obywateli do organów państwa, które zdecydowały o wprowadzeniu stanu wyjątkowego.

W konsekwencji proszę uprzejmie o wyjaśnienie, czy prawodawca rozważał wprowadzenie łagodniejszych środków ograniczających prawo dostępu do informacji publicznej, a jeśli tak – to z jakich przyczyn ze środków tych zrezygnowano na rzecz takiego rozwiązania, jak przyjęto w § 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów.

7. Z dostępnych Rzecznikowi informacji prasowych wynika, że Rzeczpospolita Polska dokonała notyfikacji stanu wyjątkowego Sekretarzowi Generalnemu Organizacji Narodów Zjednoczonych, zgodnie z art. 15 ust. 3 EKPCz, art. 4 ust. 3 MPPOiP oraz z art. 7 ustawy o stanie wyjątkowym. Ponieważ art. 7 ustawy o stanie wyjątkowym wymagadokonania notyfikacji również względem Sekretarza Generalnego Rady Europy proszę o informację, czy również ten organ został powiadomiony zgodnie z prawem o wprowadzeniu w Polsce stanu wyjątkowego.

8. Podsumowując, Rzecznik Praw Obywatelskich nie dostrzega podstaw do kwestionowania zasadności wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze wskazanymw rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 2 września 2021 r. Jest to działanie co do zasady spójne z decyzjami podjętymi przez władze Republiki Litewskiej i Republiki Łotewskiej.

Jednocześnie Rzecznik Praw Obywatelskich pragnie zwrócić uwagę na to, że rozwój wydarzeń na granicy polsko-białoruskiej jest niezwykle ważnym problemem budzącym powszechne zainteresowanie społeczne. Rolą prasy i innych środków społecznego przekazu jest – w świetle art. 14, 54 i 61 Konstytucji RP oraz art. 10 EKPCz – informowanie obywateli o tego typu problemach.

Stąd też – jakkolwiek nawet daleko idące ograniczenia wolności i praw wyrażonych w powyższych przepisach są dopuszczalne w stanie wyjątkowym – to powstaje pytanie, czy ograniczenia w postaci wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 września 2021 r., zakładające w zasadzie całkowite wyłączenie jawności co do działań polskich służb oraz sytuacji na granicy polsko-białoruskiej, są rzeczywiście absolutnie niezbędne i adekwatne do zaistniałej sytuacji.

Z przedstawionych wyżej powodów, działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2020 r. poz. 627 ze zm.), zwracam się do Pana Premiera z uprzejmą prośbą o wyjaśnienie kwestii wskazanych w niniejszym wystąpieniu. Jednocześnie uprzejmie informuję, że w dniu dzisiejszym skierowałem również wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przesłane także Ministrowi Obrony Narodowej, w sprawie nieprzerwanej realizacji kompetencji Rzecznika Praw Obywatelskich w czasie obowiązywania stanu wyjątkowego (nr pisma: VII.604.20.2021.MW).

Łączę wyrazy szacunku

Marcin Wiącek

Rzecznik Praw Obywatelskich

Czytaj ten tekst i setki innych dzięki prenumeracie

Wybierz prenumeratę, by czytać to, co Cię ciekawi

Wyborcza.pl to zawsze sprawdzone informacje, szczere wywiady, zaskakujące reportaże i porady ekspertów w sprawach, którymi żyjemy na co dzień. Do tego magazyny o książkach, historii i teksty z mediów europejskich. Zrezygnować możesz w każdej chwili.