Ten artykuł czytasz w ramach bezpłatnego limitu

Uchwalona ekspresowo przez Sejm ustawa dotycząca podniesienia uposażeń najwyższych polskich urzędników (ustawa o zmianie niektórych ustaw w zakresie wynagradzania osób sprawujących funkcje publiczne oraz o zmianie ustawy o partiach politycznych) nie zdążyła być przedmiotem głębszych analiz. Nie było zresztą takiej woli, co widać choćby po rezygnacji parlamentarnej opozycji z dyskusji na sali sejmowej. Przemknęła przez Sejm jak sierpniowe Perseidy.

Tymczasem lektura uchwalonych przepisów i ich skrótowego uzasadnienia, jak też nieakceptowalne w demokratycznym państwie prawa tempo i tryb prac skłaniają do przynajmniej pobieżnej lektury i szybkich refleksji nad prawną „wrzutką”, która w czasie upalnego lata zapewne także w Senacie przejdzie maszynkę legislacyjną bez większej dyskusji.

Zabrakło Oceny Skutków Regulacji

Tryb i sposób pracy nad ustawą cechuje – co staje się normą - rażące naruszenie zasad stanowienia prawa. Oczywiście, że obowiązek stosowania zasad techniki prawodawczej zawartych w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z 2020 roku nie dotyczy posłów, jednak zagwarantowanie przyzwoitego poziomu legislacji wymaga uwzględnienia zawartych w nim wytycznych. Partykularny, partyjny interes niemal wszystkich ugrupowań parlamentarnych (wyjątkiem była Konfederacja, która jednak podobnie jak pozostałe kluby parlamentarne rekomendowała przyjęcie projektu) spowodował, że zabrakło zarówno Oceny Skutków Regulacji, jak też jakichkolwiek konsultacji społecznych, w tym konsultacji z samorządem terytorialnym, a nawet parlamentarzystami.

Nieznane jest stanowisko rządu, w tym ministra finansów.

Partie sejmowe znów skorzystały z przywileju uchwalenia przepisów na podstawie tzw. poselskiej inicjatywy ustawodawczej. Analiza zaledwie 7-minutowego nagrania z posiedzenia sejmowej komisji regulaminowej, spraw poselskich i immunitetowych ujawnia wręcz przerażający w swej dezynwolturze

sposób uchwalenia przez komisję swej własnej inicjatywy ustawodawczej: uzgodniony i rekomendowany przez wszystkie kluby poselskie projekt z uzasadnieniem nie został udostępniony prawnikom z biura legislacyjnego Sejmu, w związku z czym obecny na sali mecenas upewniał się, czy posłowie w ogóle dysponują jego treścią! Nie jest jasne, kto jest faktycznym autorem projektu – komisja „adoptowała” treść napisaną przez kogoś innego. Kuriozalne w trakcie głosowania przez komisję projektu było telefoniczne udzielanie porad przez jej przewodniczącego bezpośrednio po zarządzeniu głosowania („Za, no – za...”). Ostatecznie formalnymi autorami (faktycznego nie znamy) jest 12 spośród 17 członków wspomnianej komisji – wszyscy, którzy uczestniczyli w posiedzeniu. Nieobecni stracili okazję zaprotestować.

Pieniądze należały się wtedy, należą się teraz?

W sprawie określania poselskich uposażeń widać nadmierną częstotliwość zmiany regulacji – w 2018 r. Sejm (w tym przypadku autorów tj. posłanki i posłów klubu PiS znamy z imienia i nazwiska) obniżył parlamentarne i samorządowe wynagrodzenia o ok. 20 proc., a już 2 lata później drastycznie je podwyższa, i to bez analizy funkcjonowania dotychczasowych przepisów (Ocena Skutków Regulacji ex-post). Oznacza to instrumentalne potraktowanie kształtowania poziomu wynagrodzeń w 2018 r. (pozyskanie głosów w kolejnych trzech rodzajach wyborów powszechnych: do samorządu, parlamentu, prezydenckich). Ta „obniżająca” ustawa z 2018 roku skłania do refleksji nad losami polecenia posła J.Kaczyńskiego odnośnie do zwrotu przez 151 urzędników, w tym 22 ministrów, nagród wypłaconych w 2017 r. w łącznej wysokości 6 mln zł. Być może fakt, że te pieniądze wówczas się należały, wyjaśnia obecną kontynuację tego trendu.

Uderzający w uchwalonej ustawie jest brak logiki uzasadnienia przyjętego sposobu rozwiązania problemu. Projektodawca wskazał, że w ostatnich pięciu latach wynagrodzenia w służbie cywilnej wzrosły o ok. 21,5 proc., a w gospodarce narodowej o ok. 26 proc., natomiast kwota bazowa stanowiąca podstawę wynagrodzeń osób na stanowiskach kierowniczych tylko o 1 proc. W ślad za tym nie idzie jednak propozycja podniesienia wynagrodzeń tzw. „R-ki” o 26,5 proc. lub 21,5 proc., ale jako odpowiedni procent wynagrodzenia najwyższych przedstawicieli władzy sądowniczej. W uzasadnieniu wskazano skrótowo (1 zdanie), że schemat takiej nowej regulacji płac zaczerpnięto z systemu wynagrodzeń posłów do europarlamentu. Jeśli byłoby to jednak uzasadnione w odniesieniu do wynagrodzeń polskich posłów i senatorów, to w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy dla ustalenia płac innych osób wskazanych w ustawie. Co więcej, należy wyraźnie zaznaczyć, że art.10 (a nie, jak błędnie wskazano w uzasadnieniu art.11) decyzji 2005/684/WE ma treść następującą: „Wynagrodzenie wynosi 38,5 proc. poborów podstawowych sędziego Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości”. Tymczasem nowa polska ustawa w art. 2 przewiduje dla posła lub senatora uposażenie w wysokości stosunkowo niemal dwukrotnie wyższej niż wynagrodzenie europosłów, tj. 0,63-krotność wynagrodzenia zasadniczego sędziego Sądu Najwyższego w stawce podstawowej.

Dane dobierane wybiórczo?

Przedstawiony stan może dowodzić wybiórczego doboru danych przez autora projektu ustawy oraz że jej istotą nie jest urealnienie objętych nią uposażeń, lecz ich bardzo znaczne podniesienie. Tezę tę potwierdza też analiza treści art.12 wspomnianej decyzji 2005/684/WE dotyczącej wynagrodzeń europosłów („Nie

stosuje się ulg z tytułu kosztów zawodowych lub osobistych, jak też dodatku rodzinnego i pomocy socjalnej ...”). Tymczasem, usiłując nieudolnie zharmonizować system wynagrodzeń wysokich urzędników z wynagrodzeniami europosłów, nasz ustawodawca zapomniał o likwidacji niesprawiedliwego mechanizmu tzw. „diety poselskiej”, który wyłącza 25 proc. utrzymywanych środków z opodatkowania podatkiem PIT. A przecież można było „wzorcowy akt prawny” organu UE jako ściągawkę zastosować całościowo. Należy też zauważyć, że nowa matryca wynagrodzeń osób na najwyższych stanowiskach we władzy wykonawczej i ustawodawczej skonstruowana jest w taki sposób, aby niektóre z nich przewyższały sędziowskie w Sądzie Najwyższym.

Ma to nieść bardzo wyraźny sygnał odnoszący się do trójpodziału władzy – teraz poziom wynagrodzenia władzy wykonawczej ma ukazywać jej pozycję ustrojową.

Wysokość wynagrodzeń sędziów SN (ale też ETS) uzasadniona jest zagwarantowaniem niezawisłości osób wykonujących władzę sądowniczą. Brak takiego uzasadnienia w przypadku sektora władzy wykonawczej (parlamentarzystów i urzędników).

Za zupełne nieporozumienie, zwłaszcza w kontekście parlamentarzystów, uznać należy zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie, jakoby „...pełnienie funkcji publicznych na wspomnianych stanowiskach wiąże się ze znaczącą odpowiedzialnością (…) ryzyko podejmowania decyzji w warunkach wymagających natychmiastowego działania (…) powinno więc korelować z wynagrodzeniem ustalonym adekwatnie do ponoszonej odpowiedzialności”.

Odpowiedzialność i poziom wynagrodzenia powinny być skorelowane

Skoro ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora w art. 6 stanowi, że poseł i senator nie może być pociągnięty do odpowiedzialności m.in. za głosowania i wystąpienia w parlamencie, to skorelowanie tej odpowiedzialności z poziomem wynagrodzenia powinno pójść w kierunku przeciwnym do przyjętego.

Należy przy tym zaznaczyć, że drastycznemu podwyższeniu uposażeń w administracji rządowej nie towarzyszy zaostrzenie odpowiedzialności urzędników za podejmowane decyzje (ustawa z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa wprowadzona w okresie pełnienia funkcji premiera przez D.Tuska).

Przeciwnie – w ustawach tzw. Tarczy 1.0 i Tarczy 2.0 sejm zniósł odpowiedzialność karną urzędników za niektóre czyny, dotychczas kwalifikowane jako przestępstwa. W kontekście tych kontrowersyjnych przepisów to obniżkę, a nie podwyżkę wynagrodzenia należałoby zastosować w stosunku do pozostałych osób objętych regulacją.

Podniesienie subwencji dla partii o 50 proc.

Jednak wydaje się, że ustrojowo najpoważniejsza regulacja zawarta jest w art. 3 omawianej ustawy. Dotyczy on wysokości subwencji dla partii politycznych i kryje się za skomplikowanym wzorem: S = W1 × M1 + W2 × M2 + W3 × M3 + W4 × M4 + W5 × M5 x 1,5 gdzie kluczowa zmiana dotyczy mnożnika, czyli owego „1,5” na końcu wzoru.

Oznacza on po prostu podniesienie subwencji dla partii politycznych o 50 proc. w stosunku do stanu dotychczasowego.

Tej ważnej zmianie towarzyszy jedno (sic!) zdanie uzasadnienia, pozbawione jakiegokolwiek wyliczenia. Obecna wysokość subwencji ogółem kształtuje się na poziomie 70,4 mln złotych. Tak więc zwiększenie wydatków państwa o ok. 35 mln złotych rocznie nie jest poparte choćby pobieżnym wyliczeniem, a jedyne zdanie uzasadnienia ustawy nie zawiera nawet jednej liczby. W tym przypadku nie chodzi o sprawy wynagrodzeń, lecz o zasilanie z budżetowych środków swoistych korporacji politycznych. Zawarte w jedynym zdaniu uzasadnienia stwierdzenie o zwiększeniu kosztów dotarcia przez partie do obywateli jest kwintesencją oceny upartyjnienia państwa i odrzucaniu przez wyborców obecnego stylu partyjnego rządzenia. Partie sejmowe zdają sobie z tego sprawę, ale nie wyciągając wniosków traktują proces legislacyjny jako przykrą konieczność sposobu uchwalania projektów sporządzanych przez nieznanych autorów.

*Jacek Bartmiński b. dyrektor Departamentu Doskonalenia Regulacji Gospodarczych w Ministerstwie Gospodarki, b. wicedyrektor Departamentu w NIK. Absolwent Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Obecnie jeden z liderów w PL2050.

Czekamy na wasze listy, opinie, komentarze, historie, analizy. listy@wyborcza.pl

Artykuł otwarty w ramach bezpłatnego limitu

Wypróbuj prenumeratę cyfrową Wyborczej

Nieograniczony dostęp do serwisów informacyjnych, biznesowych,
lokalnych i wszystkich magazynów Wyborczej.