Adam Leszczyński: Bada pan korupcję w Polsce. Dał pan kiedyś łapówkę?
Dr Grzegorz Makowski: Nie.
Kontrolerowi w autobusie, policjantowi z drogówki?
- Nie.
Czy Polska jest krajem przeżartym korupcją?
- Nie.
Skąd pan to wie? Bo w sondażach wychodzi jednoznacznie - 90 proc. Polaków myśli, że korupcja to jeden z naszych najważniejszych problemów.
- Nie ma jednoznacznych naukowych danych o skali korupcji! W tej sprawie socjologowie opierają się na odczuciach i wiedzą niewiele więcej niż to, co wie przeciętny człowiek.
Sądzę, że nie jesteśmy krajem skorumpowanym - bo instytucje państwa, czasem lepiej, czasem gorzej, ale funkcjonują. Polska się rozwija mimo złych sondaży.
Ale za wolno! Może autostrady byśmy szybciej zbudowali, gdyby nie było przekrętów przy kontraktach?
- Autostrady powstają powoli nie przez korupcję, tylko dlatego, że nie ma rozwiązań prawnych, które pozwoliłyby szybciej kontraktować prace, skupować grunty i znajdować wykonawców.
Być może Polska rozwija się wolniej, niżby mogła. Pytanie, czy akurat z powodu korupcji. Socjolog nie jest w stanie tego udowodnić za pomocą narzędzi i danych, które ma.
INDEKSY KORUPCJI? CZYTAJCIE JE DOKŁADNIE
To co właściwie o korupcji w Polsce wiadomo?
- Mamy trzy źródła. Sondaże, które pokazują odczucia ludzi. Wiemy coś niecoś z danych policji i sądów. Jest też indeks Transparency International, który dobrze się sprzedaje, ale nie jest miarą korupcji.
W 2008 r. TI oceniła poziom korupcji w Polsce na 4,6 punktu - na 10 możliwych. Jesteśmy na 58. miejscu na świecie, w towarzystwie Turcji, Seszeli, Wysp Samoa, Namibii i Grecji, a więc krajów, które nie słyną z przejrzystych rządów i sprawnej administracji. To nie powód do alarmu?
- To tylko miara percepcji korupcji, o czym większość badaczy i publicystów zapomina.
Indeks kompiluje wycinkowe opinie, głównie biznesmenów i analityków sytuacji politycznej w danych krajach. To tylko sondaż zbudowany z kawałków innych indeksów. Każde z tych fragmentarycznych badań posługuje się różnymi definicjami korupcji. Niektóre dotyczą korupcji "w ogóle": nie wiadomo, czy chodzi o nepotyzm, czy o łapówkarstwo, czy jeszcze coś innego. Jeszcze inne skupiają się na łapówkarstwie, inne na nielegalnych przepływach finansowych między sektorem publicznym i prywatnym itd.
Wszystkie te kawałki miesza się, wrzuca do jednego worka z napisem "Transparency International" i uśrednia. Indeks TI to nie narzędzie badawcze.
TI jest nieuczciwa?! - Przy każdym indeksie jest nota metodologiczna, gdzie to wszystko jest wytłumaczone. Niestety, komentatorzy jej nie czytają. Pomysł indeksu nie był zły. W latach 90. Transparency rzeczywiście przyczyniła się do tego, że problem korupcji stał się kwestią globalną. Indeks był narzędziem propagandowym - pokazywał, że coś trzeba zrobić.
Potem - kiedy zaczęto dorabiać do niego metodologię i ideologię - TI zaczęła go sprzedawać jako uniwersalną miarę korupcji. To już nie jest uczciwe. TI świadomie przekroczyła niebezpieczną granicę między robieniem nauki a uprawianiem polityki.
No dobrze, a co w Polsce uznawane jest za korupcję? - Wręczenie łapówki. Jest parę organizacji, które starają się upowszechnić szersze rozumienie - że korupcja to też np. sytuacja, gdy instytucja publiczna zatrudnia znajomych czy krewnych kierującego nią polityka. Polacy są jednak zafiksowani na łapówkach. Decydenci zresztą też.
To chyba wynika z doświadczenia? Bo jednak kontrolerzy w autobusach i policjanci z drogówki biorą? - Może i biorą. Nie znamy jednak skali tego zjawiska. Na moje wyczucie taka korupcja też się zmniejszyła, a wyczucie to jedyne, co mamy do dyspozycji
A prezenty dla lekarzy? - Niewątpliwie mamy kulturę wręczania prezentów lekarzom. W badaniach przeprowadzonych przez Fundację Batorego siedem lat temu wyszło, że ludzie czują się w obowiązku dawać, a lekarze przyjmować. Obie strony uznają, że to naturalne. Ja koniaku czy kwiatków po operacji nie nazwałbym korupcją, ale dobry obyczaj nakazywałby unikać takich zachowań.
W sondażach Polacy zawsze wskazywali na służbę zdrowia jako na najbardziej skorumpowaną sferę życia. W latach 2001-05 np. za najbardziej skorumpowaną grupę społeczną uznawano polityków. W 2006 r. notowania polityków się poprawiły, a lekarzy pogorszyły.
To jednak nie jest proste. Proszę popatrzeć na badania:
| Czy korupcja w Polsce jest dużym problemem? | TAK 93 proc. |
CBOS, luty 2006 r., 1011-osobowa reprezentatywna próba losowa dorosłych Polaków
| Czy ty albo ktoś, kogo znasz, spotkał się z sugestią, że trzeba dać łapówkę, by dostać się do szpitala, czy na operację? | TAK 21 proc. |
CBOS, lipiec 2006 r., badanie na zlecenie Fundacji im. Stefana Batorego, próba losowa 950 dorosłych Polaków
| Czy w ciągu ostatnich 3-4 lat byłeś zmuszony dać łapówkę? | Tak - 9 proc. |
Barometr korupcji 2007, Fundacja im. Stefana Batorego, 2007 r., próba losowa 870 dorosłych Polaków
Sondaże niewiele mówią o skali, intuicja podpowiada jednak, że w służbie zdrowia korupcji jest dużo, bo system jest niewydolny. Długie kolejki do zabiegów, lekarze zmuszeni do patologicznego dorabiania "po godzinach". W nieprzejrzystych kontraktach na sprzęt i leki tkwią duże pokusy. Nie znamy konkretnych liczb opisujących korupcję, ale niezależnie od tego ten system musi zostać zreformowany, bo gołym okiem widać, że jest źle.
PRL BYŁ UCZCIWSZY OD III RP? NIE Skąd brało się więc w ludziach przekonanie, że z korupcją po 1989 r. jest coraz gorzej? Czy PRL był mniej skorumpowany od III RP? - Korupcja była istotą tego systemu. Tamto państwo zajmowało się wszystkim, a jednocześnie i było niewydolne gospodarczo, politycznie i społecznie. Badania Rycharda czy Kicińskiego nad podskórnym życiem PRL-u jasno to pokazują, choć nie mierzyli oni korupcji jako takiej.
Po zmianie systemu korupcja musiała się zmniejszyć, choćby dlatego, że zmniejszyła się sfera oddziaływania niewydolnego państwa. I sytuacja cały czas się poprawia. Żeby to stwierdzić, nie muszę odwoływać się do sondaży i indeksów, wystarczy mi rozsądek. Trzeba też zwrócić uwagę, że w PRL-u korupcja była inna, ponieważ inne były relacje między sferą prywatną i publiczną. Sklepowa na przykład nie jest dziś funkcjonariuszem publicznym, który rozdziela państwowy towar. Nie można jej już przekupić w takim sensie, w jakim przekupuje się osobę publiczną.
Co dla pana w ogóle jest korupcją? - Nawiążę tu do definicji Jacka Kurczewskiego i powiem, że jest to deficyt zaufania publicznego do instytucji i osób, które powinny być tym zaufaniem przez społeczeństwo obdarzane. Nie ufam, że moja sprawa zostanie załatwiona, więc korumpuję przedstawiciela państwa.
Skoro - jak pan twierdzi - korupcja malała po 1989 r., dlaczego nagle stała się głównym politycznym problemem? Zarówno PiS, jak i PO wyniosła do władzy ideologia "oczyszczonej" z korupcji IV RP. - W latach 90. problem korupcji był sygnalizowany przez opinię publiczną tak samo jak dziś. Pojawiały się afery, ale korupcja nie zajmowała istotnego miejsca w ich myśleniu. Nie prowadzono polityki antykorupcyjnej. Ważne było stabilizowanie gospodarki czy wejście do Unii.
Do afery Rywina? - Przełom dokonał się wcześniej, około 2000 r. Wtedy instytucje międzynarodowe zaczęły wymagać od nas wyższych standardów życia publicznego. Główną rolę odegrał Bank Światowy i Unia.
W drugiej połowie lat 90. Bank uznał, że korupcja to główny hamulec wzrostu gospodarczego w krajach rozwijających się. Jego analitycy wyprodukowali mnóstwo publikacji i mierników, które ich zdaniem opisywały korupcję. Sformułowano też założenia ogólnej polityki antykorupcyjnej. One trafiły także do nas, bo Polska była beneficjentem pomocy Banku. Trafiły również do Brukseli.
Nacisk tych instytucji okazał się dla polskich władz ważniejszy niż opinie społeczeństwa, o czym świadczy chociażby to, że sprawozdania z realizacji polskiej strategii antykorupcyjnej z 2002 r. wysyłano najpierw do Brukseli. Pierwsze z nich napisano w ogóle tylko po angielsku!
Rywin nie pokazuje, że korupcja w Polsce sięgnęła szczytów władzy? - Pisząc książkę o korupcji, chciałem się uwolnić od ciężaru tej afery. Moim zdaniem ona nie mówi nic nowego o korupcji w Polsce.
Jak to nic? Rywin zaproponował Agorze ustawę za łapówkę dla „grupy trzymającej władzę". I Bank Światowy napisał, że można kupować ustawy... - To akurat było przed Rywinem. Bank napisał w raporcie swego czasu, że zablokowanie ustawy w polskim parlamencie kosztuje 3 mln dol. Chodziło o ustawę o grach losowych. Bank tego zarzutu nie udokumentował i nie chciał komentować. Nie dowiemy się więc, czy coś jest na rzeczy, ale problem został podniesiony. Korupcja zawsze dotyczy władzy. Znane powiedzenie mówi, że władza korumpuje, a władza absolutna korumpuje absolutnie, co nie oznacza, że sama władza zdaje sobie z tego sprawę.
Kiedy w 2005 r. badałem posłów, okazało się, że ich świadomość korupcji jest taka jak przeciętnego Polaka. Mawiali, że czasem bierze lekarz, a czasem policjant z drogówki. O kupowaniu ustaw nikt nie wspominał. Nikt nie zarzucał tego nawet przeciwnikom politycznym!
Afera Rywina była szokująca, ale dla walki z korupcją nie wynikło z niej nic.
Z KORUPCJĄ ROZPRAWILIŚMY SIĘ PRZED PIS-em Jak to "nic"? Wyniosła PiS do władzy. - No tak, ale PiS zrobił niewiele w kwestii walki z korupcją.
Powołał CBA. - Powołanie tej instytucji to przejaw myślenia magicznego. Problemu nie da się zwalczyć, bo tworzymy specjalny organ, który jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki go rozwiąże. CBA zachowało się jak większość takich "magicznych instytucji". Zaczęło działalność od pokazowych akcji dla mediów.
Tymczasem w momencie utworzenia CBA było już kilkanaście instytucji do walki z korupcją: CBŚ, specjalne wydziały w prokuraturze i policji,
NIK,
ABW itd.
Politycy robili nam wodę z mózgu? - Gorzej. Oni o tym nie wiedzieli!!! Z moich badań wynika, że nawet ci, którzy - np. z racji pracy w odpowiednich komisjach sejmowych - mogliby stykać się z problemem korupcji na co dzień, nie wiedzieli o tym nic. Rzadko byli w stanie przypomnieć sobie, jakie rozwiązania antykorupcyjne przyjęto ostatnio w Polsce. To było zaskakujące, bo sami nad nimi głosowali! W latach 2001-04 przyjęto w Polsce najwięcej regulacji antykorupcyjnych.
Więcej niż za PiS-u?! - Więcej. I to nie przez kaca po aferze Rywina, ale z konieczności dostosowania polskiego prawa do wymogów unijnych. W różnych ustawach trzeba było wprowadzać mechanizmy zabezpieczające np. przed uznaniowością urzędniczą.
Weźmy na przykład nowelę antykorupcyjną z 2003 r. •
Dodano wtedy nowe kategorie przestępstw - np. przestępczość w sporcie profesjonalnym. Cała fala aresztowań w polskiej piłce była dzięki temu możliwa, bo wcześniej ustawienie meczu nie było przestępstwem korupcyjnym.•
Zaostrzono kary za tego rodzaju czyny. Wprowadzono np. przepisy dotyczące odpowiedzialności za korupcję w sektorze prywatnym. •
Uściślono przepisy dotyczące płatnej protekcji, co później zostało wykorzystane w procesie przeciw Rywinowi. •
Wprowadzono instytucję „czynnego żalu” - co oznacza, że sąd może nie ukarać sprawcy korupcji, jeżeli on sam zawiadomi o popełnieniu przestępstwa.
Te przepisy nie są doskonałe, ale są. Nawet jeśli te zmiany nie wynikały wprost z dyrektyw unijnych, to brały się z nacisków Komisji Europejskiej, która wskazywała nam, że mamy problem z korupcją.
KORUPCJA TRWA W ENKLAWACH PRL-u Chce mi pan powiedzieć, że właściwie wszystko jest w porządku i korupcją w Polsce nie trzeba się przejmować? A co z piłką nożną? - Trzeba się przejmować, ale nie panikować. Skandale w
PZPN nie są miarodajne dla życia publicznego w Polsce. PZPN to państwo w państwie i działa tak jak w czasach PRL-u. Socjolożka Kaja Gadowska napisała kiedyś książkę o korupcyjnych powiązaniach w przemyśle węglowym. To było prawie jak PZPN - zamknięte środowisko, którego zmiany społeczno-gospodarcze przez lata po 1989 r. jakby nie dotyczyły.
Ale jeżeli np. pięciu facetów bierze łapówki przy budowie drogi, to jest ona gorszej jakości i dłużej się buduje, bo cudów nie ma - publiczne pieniądze odpływają do prywatnych kieszeni. Przez to kraj się wolniej rozwija. - To nie takie oczywiste. Do połowy lat 90. wielu naukowców dowodziło, że korupcja to olej na zacierające się tryby państwa - pozwala na omijanie źle funkcjonujących instytucji. Z punktu widzenia przedsiębiorców skomplikowane procedury generowały więcej kosztów niż "smarowanie" trybów machiny biurokratycznej.
Samuel Huntington jeszcze w latach 60. twierdził, że uczciwa, ale niedecyzyjna biurokracja jest gorsza niż biurokracja skorumpowana, ale skłonna do działania.
W polskich urzędach występuje dziwna kombinacja nieudolności i sztywnego trzymania się prawa. Urzędnik często nie podejmuje decyzji, bo boi się naruszyć przepisy, które są niejasne. Nie ma gwarancji, że postępuje legalnie, bo miałby ją tylko wtedy, gdyby ustawa dokładnie tak mówiła. Ale ustawa rzadko jest precyzyjna, urzędnik woli więc odwlec decyzję lub odmówić. Polak myśli wtedy: "Oho, czeka na łapówkę".
A kiedy sądzimy, że urząd X jest skorumpowany, to na wejściu mamy do wszystkich innych urzędów mniejsze zaufanie. Kiedy od lat powtarzamy, że korupcja jest wszechobecna, wygłaszamy naprawdę opinię na temat całokształtu życia publicznego. Nie mamy zaufania do państwa i do siebie wzajemnie. W sumie nie wiadomo jednak, na ile blokuje nas korupcja, a na ile strach przed nią.
Nasz problem polega na tym, że wolimy ufać temu, co jest na papierze, szantażować się przepisami, niż uzgadniać pewne reguły postępowania, opierać się na dobrym obyczaju i zwykłej uczciwości.
Nie ufam nikomu, więc się zabezpieczam na każdym kroku? - Oto przykład: współpraca organizacji pozarządowych z administracją. Od 2003 r. mamy ustawę, która szczegółowo reguluje, jak administracja ma zlecać zadania organizacjom. Te jednak narzekają, że ona nie działa, że urzędy nie podpisują umów w terminach, cały czas próbują kontrolować, że generalnie rzucają im kłody pod nogi.
Niedawno byłem w Szwecji. Wybałuszyli oczy, kiedy opowiedziałem im o polskich regulacjach.
Tam nie ma takiej specustawy. Cały system działa sprawniej niż u nas - nie dlatego, że są tam przepisy na każdą okazję, ale że mają zwyczaje kultywowane przez lata. Urzędnik ma zaufanie, że organizacja prowadząca dom starców będzie robiła to zgodnie z zasadami, a ona wie, że musi to robić dobrze, nawet gdy państwo nie kontroluje jej na każdym kroku.
Przychodzi do pana polityk, który nie chce robić show z wyprowadzaniem lekarzy w kajdankach, tylko walczyć z korupcją. Co mu pan zaleci? - Jedyną skuteczną formą walki z korupcją jest żmudne budowanie odpowiednich postaw i zaufania społecznego. Potrzeba strategii rozwoju społeczeństwa obywatelskiego - szanowania instytucji, szacunku dla prawa i siebie nawzajem.
Polskie państwo zaniedbuje edukację obywatelską. Trzeba stworzyć wieloletni program wychowania obywatelskiego - od szkół podstawowych zacząwszy, na uczelniach skończywszy. Dziś wychowanie obywatelskie sprowadza się do odklepywania, jak wygląda podział władz w Polsce.
Rozmawiał Adam Leszczyński
* dr
Grzegorz Makowski - socjolog, analityk w Instytucie Spraw Publicznych w Warszawie. Autor książki „Korupcja jako problem społeczny”.
Źródło: Gazeta Wyborcza
