3 maja 2007 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka wydał wyrok w sprawie "Bączkowski i inni przeciwko Polsce" (skarga nr 1543/06), dotyczący zakazu warszawskiej Parady Równości 2005. Stwierdzając naruszenie art. 11, 13 oraz 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Trybunał w sposób szczególny podkreślił rolę władz publicznych jako gwaranta korzystania z wolności zgromadzeń. Ta rola polega głównie na zapewnieniu odbycia się zgromadzenia w terminie wyznaczonym przez organizatora. Naruszenie art. 13 Konwencji polegało w szczególności na tym, że organizatorzy Parady Równości 2005 nie otrzymali przed datą planowanego zgromadzenia decyzji organu II instancji co do odwołania od zakazu odbycia zgromadzenia. Nie mogli zatem skutecznie zakwestionować przed niezależnym organem (sądem) zakazu zgromadzenia przed datą jego odbycia.
Trybunał stwierdził, że data zgromadzenia należy do istoty korzystania z wolności zgromadzeń i dlatego procedura krajowa powinna przewidywać możliwość rozstrzygnięcia spornych kwestii przez niezależny organ przed datą zgromadzenia.
Dopiero w połowie grudnia 2009 r.
MSWiA opublikowało projekt zmian w prawie o zgromadzeniach i kodeksie wykroczeń, które zmierzają do wykonania powyższego wyroku, a także wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgromadzeń spontanicznych (10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08). Przypomnijmy, że wyrok ten zapadł w związku z zorganizowaniem zgromadzenia przez Dariusza Szweda w proteście dotyczącym Doliny Rospudy.
Zmiany idą w dobrym kierunku. Pojawi się np. kategoria zgromadzeń spontanicznych, a także obowiązek wyznaczenia miejsc, w których organizowanie zgromadzeń publicznych nie będzie wymagać zawiadomienia (hyde parków). Najważniejszy jest jednak pomysł usprawnienia procedury składania zawiadomienia o odbyciu zgromadzenia. Dotychczas przebiegała ona w ten sposób, iż organizator miał obowiązek zgłosić organowi gminy zamiar odbycia zgromadzenia najwcześniej 30, a najpóźniej trzy dni przed datą zgromadzenia. Jeśli organ gminy dostrzegł powody wydania zakazu, to miał obowiązek doręczyć go organizatorowi w ciągu trzech dni od zgłoszenia, ale nie później niż 24 godziny przed rozpoczęciem zgromadzenia.
Te sztywne ramy czasowe mogły prowadzić do sytuacji, iż organizator przed planowaną datą zgromadzenia posiadał tylko decyzję organu I instancji o zakazie, a nie mógł skutecznie się poskarżyć do wojewody (czy tym bardziej do sądu). Prawo o zgromadzeniach nie nakłada bowiem na wojewodę obowiązku rozpatrzenia odwołania przed datą zgromadzenia. Równocześnie zakaz wydany przez organ gminy nie tracił mocy na skutek wniesienia odwołania. Dlatego też powstawał problem legalności zaplanowanego zgromadzenia. W takiej sytuacji organizatorzy najczęściej odwoływali zgromadzenie, obawiając się reakcji policji czy też straży miejskiej.
Przygotowany przez MSWiA projekt zakłada zmianę terminów zawiadamiania o zgromadzeniu. Wydłużeniu ulegnie termin minimalny na złożenie zawiadomienia z trzech do czterech dni. W razie zakazu organ gminy będzie miał obowiązek doręczyć go organizatorowi nie później niż w ciągu 24 godzin od złożenia zawiadomienia. Z kolei organizator będzie miał 24 godziny na złożenie odwołania, które jeszcze tego samego dnia będzie przekazywane wojewodzie. Wojewoda zaś będzie miał obowiązek doręczyć swoją decyzję na 24 godziny przed planowanym zgromadzeniem. Warto dodać, że ostateczna decyzja o zakazie zgromadzenia zwykłego uniemożliwi zwołanie w tej samej sprawie zgromadzenia spontanicznego. W ten sposób projektodawca chce zapobiec próbom omijania prawa.
MSWiA uznaje, że zapewnienie zakończenia procedury przed datą planowanego zgromadzenia zapewni pełną możliwość realizacji konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Nie można się z tym stwierdzeniem w pełni zgodzić. Międzynarodowe standardy ochrony w zakresie wolności zgromadzeń idą o krok dalej i obejmują także możliwość zbadania legalności decyzji o zakazie przez sąd, jeszcze przed datą zgromadzenia. W wydanych przez Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE/ODIHR) zaleceniach skupionych w "Guidelines on freedom of peaceful assembly" w paragrafie 93 znajduje się kategoryczne wskazanie, iż okres pomiędzy zgłoszeniem zgromadzenia a terminem jego odbycia nie powinien być zbyt długi (należy przez to rozumieć kilka dni), ale powinien wystarczyć na rozpatrzenie odwołania przez sąd celem zbadania legalności zakazu zgromadzenia.
MSWiA nie dostrzega jednak konieczności zmian w procedurze zaskarżania decyzji wojewody do organu sądowego. Obecnie organizator zgromadzenia może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w ciągu trzech dni od doręczenia decyzji wojewody, a ten sąd ma obowiązek w ciągu siedmiu dni od doręczenia skargi wyznaczyć rozprawę. Procedura przed sądami administracyjnymi nie musi zatem się skończyć przed datą planowanego zgromadzenia.
Z uwagi na upływający czas, na etapie rozpatrywania skargi przez sąd administracyjny, postępowanie będzie zazwyczaj bezprzedmiotowe. Wyroki zapadać będą bowiem już po dacie zgromadzenia i będą miały znaczenie czysto interpretacyjne. W większości przypadków nie wpłyną natomiast na podważenie decyzji organów administracji.
Z tych względów warto zastanowić się, czy z uwagi właśnie na szczególny, konstytucyjny aspekt korzystania z wolności zgromadzeń jako elementu debaty publicznej, niewskazana byłaby zmiana właściwości sądów administracyjnych w przedmiocie skarg na decyzję o zakazie odbycia zgromadzenia, na rzecz Sądu Najwyższego rozpatrującego w jednej instancji taką skargę. Takie rozwiązanie występuje m.in. w Izraelu. Odwołanie od zakazu komendanta policji co do legalności zgromadzenia rozpatruje właśnie tamtejszy sąd najwyższy. Niejednokrotnie posiedzenia tego sądu w sprawie odwołania od zakazu zgromadzenia zwoływane były w ciągu kilku godzin od wniesienia odwołania. Dzięki temu izraelski sąd najwyższy podkreśla szczególne znaczenie wolności organizowania pokojowych zgromadzeń dla rozwoju demokracji.
Sprawy z zakresu odwołania od zakazu zgromadzenia nie wymagają analizy skomplikowanego stanu faktycznego czy prawnego. Wydaje się, że w naszym systemie najbardziej odpowiednia do ich rozpatrywania byłaby Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego. Orzeka ona m.in. w sprawach ze skargi na decyzje np. o nałożeniu kary przez przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, czy też prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Rozpatruje ona także sprawy, gdzie przedmiotem oceny jest skuteczność mechanizmów demokracji bezpośredniej - zasadność protestów wyborczych czy też ważność wyborów powszechnych. Nie widać przeszkód dla uznania odwołań od decyzji wojewody o zakazie zgromadzenia, będącego składnikiem demokracji bezpośredniej, za sprawę publiczną, a tym samym dla przekazania ich do właściwości tejże Izby.
Powierzenie Sądowi Najwyższemu tych kompetencji miałoby istotne znaczenie z punktu widzenia budowania jednolitej interpretacji wolności gwarantowanej art. 57 Konstytucji RP. Niezależnie od tego, gdzie się odbywają zgromadzenia, sprawy dotyczące wszystkich zakazów trafiałyby do Sądu Najwyższego, który byłby jedynym sądem orzekającym w tych sprawach.
Przeciwnicy takiego rozwiązania mogą podnieść, że nie zostanie zachowana w ten sposób dwuinstancyjność postępowania sądowego. Warto jednak pamiętać, że już teraz
Sąd Najwyższy w niektórych sprawach orzeka jako jedyny sąd (np. ważność referendum ogólnokrajowego). Poza tym zanim sprawa trafiłaby do Sądu Najwyższego, podlegałaby rozpoznaniu przez organ II instancji, czyli wojewodę. Wreszcie, zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania przed sądami może być utrudnione, jeśli nie niemożliwe, ze względu na niezwykle krótkie terminy upływające od daty zgłoszenia zgromadzenia do jego organizacji.
Uważamy, że MSWiA nie może przejść obojętnie wobec naszej propozycji. Zaproponowana nowelizacja prawa o zgromadzeniach zatrzymuje się bowiem w połowie drogi. Naszym zdaniem nie wystarczy bowiem jedynie ścisłe określenie bardzo krótkich terminów ustawowych, gdyż raczej konieczna jest zmiana modelu rozpoznawania odwołań od decyzji zakazujących zgromadzeń. Projekt nie trafił jeszcze do Sejmu, więc jest jeszcze czas na debatę oraz na odpowiednie zmiany w przygotowanej propozycji legislacyjnej.
*Adam Bodnar - doktor nauk prawnych, adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW, sekretarz Zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka
Artur Pietryka - aplikant adwokacki, prawnik w Programie Spraw Precedensowych Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka
